II SA/Bk 753/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Białymstoku – E. Ż. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Ł. przy ulicy P.j [...] stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] stycznia 2007 r. Rada Miejska Ł. działając na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu, nieruchomości gruntowej Miasta Ł. przy ul. P. [...]. Mocą postanowień powyższej uchwały, organ zwolnił z obowiązku zbycia w drodze przetargu wyżej opisaną nieruchomość, oznaczoną w operacie ewidencji gruntów Miasta Ł. jako działka o nr [...], o powierzchni [...] ha, uregulowaną w księdze wieczystej [...] (§ 1). Jednocześnie Rada Miejska zastrzegła wyłączność zbycia tej nieruchomości na rzecz najemcy w/w działki, tj. Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego I. G. W. C., S. [...], [...] P., posługującego się umową najmu zawartą w dniu [...] września 2005 r., na okres [...] lat (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Ł. (§ 3). Działając na podstawie art. 93 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Podlaski złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), albowiem przyjęte w niej rozwiązanie nie znajduje umocowania w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Organ podkreślił, iż celem w/w ustawy jest takie gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które ma służyć interesowi publicznemu, ogółowi obywateli, a nie poszczególnym jednostkom. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy podstawową zasadą jest zbywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu. Wyjątki od zasady przetargowego obrotu nieruchomościami zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie w art. 37 ust. 3 w/w ustawy ustawodawca upoważnił radę gminy, powiatu sejmiku, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego do zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości z uwagi na ich przeznaczenie (tj. nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznaczone są, w całości na działalność statutową) lub z uwagi na podmioty korzystające z tych nieruchomości, a mianowicie osoby, które dzierżawią nieruchomość na podstawie umowy zawartej na co najmniej 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Wyżej wskazane przypadki są jedynymi uzasadniającymi bezprzetargowy tryb zbycia gruntów komunalnych, a warunkiem materialnym legalności uchwały w przedmiotowym zakresie jest faktyczne spełnienie którejś z przesłanek zwolnienia. Dodatkowo podniesiono, iż bezprzetargowe zbywanie nieruchomości publicznych ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Wyliczenie zawarte w ust. 2 i 3 art. 37 ma charakter taksatywny, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych przepisach zbycie nieruchomości wymaga przetargu (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2009 r., II SA/Wr 36/09). Nadto zauważono, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera regulacje dotyczące możliwości zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej na rzecz jej najemcy, jednakże mają one zastosowanie jedynie do nieruchomości będących lokalami (art. 34 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy). Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż na przedmiotowej działce zlokalizowany został przemysłowy obiekt produkcyjny, organ nadzoru nie znalazł podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie zaistniały jakiekolwiek przesłanki do zastosowania bezprzetargowego trybu zbycia tej nieruchomości, co oznacza, iż omawiana działka została przeznaczona do zbycia dotychczasowemu najemcy wbrew zapisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, należało zastosować tryb przetargowy. W konsekwencji uznano, iż zastosowany przez Radę Miejską Ł. sposób zbycia przedmiotowej nieruchomości gruntowej na rzecz jej najemcy nie znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Skoro zatem normy ustawowe bardzo rygorystycznie traktują obowiązek zachowania procedury przetargowego trybu zbycia nieruchomości gminnych, to przyjąć należy w okolicznościach niniejszej sprawy, iż podjęte przez Radę uregulowanie dokonane zostało bez wymaganego upoważnienia ustawowego, a tym samym przedmiotowa uchwała powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe wniesiono o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska Ł. zarzuciła organowi nadzoru niewłaściwą ocenę skarżonej uchwały, wnosząc o jej oddalenie. W ocenie Rady nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż przedmiotowa uchwała, na podstawie, której doszło do zbycia działki - stanowiącej własność Miasta Ł. jej posiadaczowi (najemcy) narusza art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym można jej przypisać rażące naruszenie prawa. Organ podkreślił, iż korzystając z delegacji ustawowej wynikającej z art. 37 ust. 3 w/w ustawy zwolniono z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomość przy ul. P. [...], która to ruchomość na podstawie umowy z dnia [...] września 2005 r. została przekazana w najem na okres [...] lat pod lokalizację przemysłowego zakładu produkcyjnego (z prawem zabudowy) - Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Handlowo - Usługowemu I. G. W. C., S. [...], [...] P. Przedsiębiorca dysponując - zgodnie z treścią umowy - prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego. Nie można zatem przyjąć, iż zastosowany przez Radę Miejską sposób zbycia nieruchomości objętej umową z dnia [...] września 2005 r. na rzecz jej najemcy nie znajduje umocowania w treści art. 37 ust. 3. Zdaniem organu stosowanie w sposób rygorystyczny unormowań ujętych w art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zwalnia z obowiązku właściwej oceny umowy z dnia [...] września 2005 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 65 § 2 kc - w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu, w myśl zaś art. 696 kc -dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, z kolei stosownie do art. 693 § 1 kc wydzierżawiający winien jest oddać rzecz do używania i pobierania pożytków. Przyznane przedsiębiorcy prawo zabudowy działki, pobudowanie przemysłowego zakładu produkcyjnego, a następnie uruchomienie zakładu (pobieranie pożytków) świadczy ostatecznie o tym, że pomimo nadania umowie z dnia [...] września 2005 r. nazwy "umowa najmu" urzeczywistniła się dzierżawa. Spełniły się zatem kryteria zwolnienia zbycia nieruchomości bezprzetargowego, o których mowa w art. 37 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Końcowo podniesiono, iż zaskarżona uchwała nie przyznaje przedsiębiorcy pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości gruntowych. Przepis § 2 uchwały nie należy do sfery prawa, a do sfery faktu. Nadto, to sama ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 37 § ust 3 identyfikuje nabywcę wskazując, że przepis ten stosuje się również na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość, stąd w/w unormowanie spełnia tylko kryterium identyfikacyjno - informujące o podmiocie, na rzecz którego ma nastąpić zbycie. Nie można więc zasadnie twierdzić, że § 2 uchwały może mieć jakkolwiek inne znaczenie niż wyżej przytoczone. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. obecny podczas rozprawy w dniu 30 marca 2010 r. poparł skargę Wojewody P. i wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne są właściwe do badania między innymi zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i w zależności od tej oceny, orzekania w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub 151 p.p.s.a. Dodać również należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonych rozstrzygnięć, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie została zainicjowana skargą Wojewody P. jako organu nadzoru nad samorządem gminnym, wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, po upływie 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30 dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się -stosownie do okoliczności niniejszej sprawy - stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu, nieruchomości gruntowej Miasta Ł. przy ul. P. [...]. Uchwała ta zwalniała z obowiązku zbycia w drodze przetargu w/w nieruchomość, wskazywała W. C. jako wyłącznego nabywcę nieruchomości, zaś jej wykonanie powierzała Prezydentowi Miasta Ł. Podstawą jej podjęcia stanowił przepis art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej .u.g.n., upoważniający radę gminy do wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości gminnych. Na wstępie podkreślić należy, iż wyżej powołany przepis obok ust. 2 art. 37 stanowi wyjątek od generalnej zasadę wyrażonej w art. 37 ust. 1, zbywania nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu. O ile jednak w art. 37 ust. 2 wymieniono przypadki ustawowej rezygnacji z przeprowadzenia przetargu, o tyle w art. 37 ust. 3 ustawodawca upoważnił określone tam podmioty do zwolnienia z zastosowania trybu przetargowego w dwóch sytuacjach. Zgodnie z tym przepisem rada gminy – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości ze względu na ich przeznaczenie lub ze względu na podmioty korzystające z tych nieruchomości. W pierwszym przypadku chodzi o nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. W drugim przypadku chodzi o sprzedaż nieruchomości na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. W tym miejscu zauważyć należy, iż treść art. 37 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie wskazuje, iż z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, nieruchomość gminna (Skarbu Państwa czy innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego) może być za zezwoleniem rady gminy zbyta bez przetargu, natomiast z uwagi na podmiot korzystający z nieruchomości, może być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje w art. 4 pkt 3 ppkt b "zbywanie albo nabywanie nieruchomości" traktując je jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem pojęcie szerokie, obejmujące wszelkie prawne formy przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, między innymi: sprzedaż, zamianę, darowiznę, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Rodzaje czynności prawnych przenoszących prawo własności (użytkowania wieczystego) w obrocie nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego wymienione zostały w przepisach działu II – go ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż sprzedaż nieruchomości jest jedną z form jej zbycia, lecz wyłączną w odniesieniu do przeniesienia bez przetargu własności nieruchomości Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Bezprzetargowe zaś zbycie nieruchomości gminnych (Skarbu Państwa, innych jednostek samorządu terytorialnego) za zezwoleniem rady gminy (wojewody, sejmiku), może nastąpić wyłącznie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, bądź cele wymienione w zdaniu 1 art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i to wówczas, gdy cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Tymczasem z okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, a przede wszystkim z treści samej uchwały, tj. jej § 2 wynika, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z uwagi na podmiot korzystający z tej nieruchomości. W konkretnym przypadku wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości gminnej bez przetargu nastąpiło na rzecz osoby, która weszła w posiadanie gruntu na mocy zawartej, na okres [...] lat, w dniu [...] września 2005 r. umowy najmu, nazwanej w później sporządzonym bez daty aneksie, umową dzierżawy. Najemca (dzierżawca) zabudował nieruchomość wznosząc na niej za pozwoleniem na budowę zakład produkcyjny. Przedmiot działalności prowadzonej na terenie objętym umową najmu stanowił zarobkową działalność gospodarczą, polegającą na produkcji klejów i zapraw budowlanych, a zatem jej cel miał charakter komercyjny. Dodać również należy, iż przedmiotowa uchwała stanowiła umocowanie dla Prezydenta Miasta Ł. do określenia warunków bezprzetargowego zbycia M. C. w/w nieruchomości. Zarządzeniem z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] zmieniającym zarządzenie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., powołując się na art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] stycznia 2007 r., orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste W. M. C. w drodze bezprzetargowej wyżej wymienionej nieruchomości oraz sprzedaży budynku i budowli wybudowanych na tej działce przez w/w ze środków własnych, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006 r. W tych uwarunkowaniach wywieść należy, iż omawiana nieruchomość gminna mogła być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana. Przesłanki wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu bezprzetargowego w takim przypadku zawiera wyżej omówiony art. 37 ust. 1 i ust. 3 zd. 2 u.g.n. Przyjęta natomiast przez Radę Miejską Ł. forma przeniesienia praw rzeczonych do nieruchomości gminnej, w sytuacji wyrażania zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości gminnej z uwagi na podmiot dzierżawcy, nie stanowi wypełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie. Co więcej - powodem zawarcia umowy najmu (dzierżawy) nie były cele publiczne, a zatem odstąpienie od trybu przetargu z tego powodu także uznać należy za niedopuszczalne. Skarżona uchwała nie mogła dotyczyć zbycia w trybie bezprzetagowym, bo nie spełniono przesłanki z art. 37 ust. 2 ani z art. 37 ust. 3 zdanie 1. Nie budzi zatem wątpliwości, iż poprzez nieuprawnione rozszerzenie ustawowych przypadków wyrażania zgody na zbycie bez przetargu nieruchomości gminnej, polegające na dookreślaniu formy przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości gminnej na rzecz dotychczasowego jej dzierżawcy, doszło do naruszenia przepisu art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 u.g.n. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy ma kompetencje do zwolnienia nieruchomości gminnej z obowiązku przetargowego jej zbycia i to ona określa również sposób rozporządzenia nieruchomością. Jednakże, co należy zaakcentować, korzystając z tych uprawnień winna jest bezwzględnie mieć na uwadze kryteria ustawowe regulujące w sposób ścisły (taksatywny) przesłanki i zasady bezprzetargowego zbywania nieruchomości gminnych. Przyjęte zaś w realiach kontrolowanej sprawy rozwiązania prawne nie znajdują umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Dodatkowo wskazać również należy, iż w świetle powołanego przepisu rada gminy nie ma uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma być zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. Wskazując imiennie w zaskarżonej uchwale nabywcę określonej nieruchomości gruntowej, podjęła tym samym rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, naruszając w/w przepis ( tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2007 r., II SA / WR 35/07). Na tle rozpatrywanej sprawy pojawia się również problem uprawnienia rady gminy do wyrażenia zgody na dokonanie czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku podjęcia uchwały określającej zasady gospodarowania mieniem gminnym. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, po wypełnieniu dyspozycji w/w przepisu rada gminy traci kompetencje do wyrażania zgody na dokonanie przez organ wykonawczy czynności wymienionym w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne (tak: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2965/01, Lex 74727). W niniejszej sprawie jak wynika z oświadczenia pełnomocnika Rady Miejskiej Ł. złożonego podczas rozprawy w dniu 30 marca 2010 r. w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w sprawie zasad nabywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Miasta Ł. oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Kopia tej uchwały została złożona do akt sprawy. Oceniając treść tego aktu przyjąć jednak należy zdaniem Sądu, iż nie stał on na przeszkodzie podjęciu obecnie kontrolowanej uchwały. Jego treść odnosząca się do zbywania nieruchomości, w szczególności zaś § 6 stanowiący, iż "w trybie bezprzetagowym nieruchomości mogą być zbywane w przypadkach określonych w ustawie i przepisach szczególnych" jest ogólna i odsyłająca do przepisów prawa obowiązujących w omawianym zakresie, stąd w kontekście tego aktu (uchwały) nie można mówić o niezgodności z nim zaskarżonej uchwały. Z przyczyn jednak podanych wyżej uznać należy, iż zaskarżona uchwała naruszyła w sposób istotny przepisy prawa materialnego, co mając na uwadze upływ roku od podjęcia uchwały i jej indywidualny charakter – uzasadniało stwierdzenie przez Sąd niezgodności tego aktu z prawem w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a