I OSK 98/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1509/10 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy, A.M. i R.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1509/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz A. M. i R. M., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi ustalono na rzecz A. i R. M. odszkodowanie w wysokości 16.779.717 zł za przejęcie prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie w Dzielnicy W., obręb 2-07-20, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 6535 m2, z przeznaczeniem pod budowę drogi publicznej – węzła [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił: Nieruchomość w/w przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a dla potrzeb ustalenia odszkodowania sporządzony został przez rzeczoznawcę 13 maja 2010 r. operat szacunkowy. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, stwierdzając, że w analizie uwzględniono transakcje dotyczące gruntów, z których wydzielono działki przeznaczone pod drogę, bowiem na przestrzeni ostatnich dwóch lat nie zanotowano na rynku obrotu nieruchomości podobnych do wycenianej. Biegła ustaliła, że w Dzielnicy W. było kilkadziesiąt transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, ale były to grunty przeznaczone pod budowę południowej obwodnicy Warszawy, a także drogi ekspresowej, jednak żadna z nich nie dotyczyła nieruchomości usytuowanych bezpośrednio przy dużej arterii, czy skrzyżowaniu dróg, w terenie dobrze zainwestowanym, jak nieruchomość szacowana, wobec tego za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat ten organy obu instancji uznały za sporządzony prawidłowo, a szczegółowe wyjaśnienia biegłej z 15 marca 2010 r. pozwalały na stwierdzenie, że nie można było dokonać wyceny nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia i wyjaśnił: Nie można zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym w sprawie, że ze względu na położenie nieruchomości nie można było uwzględnić transakcji dotyczących wyceny gruntów pod drogi, metoda przyjęta do wycena może budzić zatem wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę mogą być brane pod uwagę tylko ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów pod drogi publiczne, a jeśli nie ma na danym rynku do porównania nieruchomości o szczególnych cechach można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku. Przez nieruchomości podobne należy rozumieć takie, których stan fizyczny, prawny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, a w przypadku wystąpienia odmienności, wycena powinna podlegać stosownej korekcie opartej na wychwyceniu różnic takich, które mogą wpływać na wartość. Trudno uznać, że nie można porównać nieruchomości będącej przedmiotem wyceny do żadnej nabywanej pod drogi publiczne, z uwagi na jej szczególne położenie przy zbiegu arterii komunikacyjnych; gdyby bowiem przyjąć takie rozumienie nieruchomości podobnych nie byłoby możliwości zastosowania współczynników korygujących, gdyż do porównań można by było przyjąć nieruchomości usytuowane w podobnym miejscu. Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Infrastruktury wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpozna i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., tj.: – naruszenie przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2901 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten normuje zasady określania wartości nieruchomości, które w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej specustawa, przeznaczone zostały pod budowę dróg publicznych, kiedy podstawę prawną szacowania takich gruntów, w przypadku braku transakcji podobnymi nieruchomościami podobnymi, stanowi § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, – naruszenie przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że metoda wyceny opisana w tym przepisie powinna być bezwzględnie stosowana w każdej sytuacji gdy na rynku lokalnym występuje obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych, kiedy ocena możliwości zastosowania tego przepisu, nawet w przypadku istnienia obrotu nieruchomościami drogowymi, dokonywana jest każdorazowo przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, zwłaszcza pod kątem podobieństwa obiektów porównawczych, – naruszenie art. 154 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., i § 26 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te zobowiązują rzeczoznawcę majątkowego do przyjęcia jako rynku lokalnego obszaru całej miejscowości wyodrębnionej administracyjnie, uniemożliwiając tym samym zawężenie rynku lokalnego do części miejscowości, np. dzielnicy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie sporządzony w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., podczas gdy operat ten sporządzono na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., poprzez ich naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami u.g.n. i rozporządzenia, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o odrzucenie bądź oddalenie skargi kasacyjnej, o zasądzenie kosztów postępowania. A. i R. M. poparli skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Istotą w sprawie jest to czy wycena wartości nieruchomości A. i R. M., która przeszła na rzecz Skarbu Państwa powinna być dokonana na podstawie § 36 ust. 1 czy też ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Zarówno z operatu, wyjaśnień biegłej go sporządzającego, jak i uzasadnień decyzji organów obu instancji w rezultacie nie wynika w sposób wystarczająco przekonywujący dlaczego wycena oparta została na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest natomiast ust. 2 tego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy nie było sprzedaży gruntów i brak jest cen transakcyjnych z tych sprzedaży. Stanowi on bowiem, że w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntu określa się w sposób w nim podany. Jako wyjątek od zasady, możliwość skorzystania z ust. 2 § 36 rozporządzenia jest zatem dopuszczalna tylko w takiej sytuacji, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Z operatu szacunkowego wynika, iż konieczność zastosowania przy wycenie § 36 ust. 2 rozporządzenia wynikła ze szczególnego położenia nieruchomości, bowiem, jakkolwiek w Dzielnicy W. było kilkadziesiąt transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, to żadna nie dotyczyła nieruchomości tak usytuowanej, tj. przy skrzyżowaniu arterii i w terenie dobrze zainwestowanym. Jednak § 26 rozporządzenia przewiduje taką sytuację, odnosi się bowiem do nieruchomości, które mają szczególne cechy, wskazując rynki z których można przyjmować ceny transakcyjne do określenia wartości nieruchomości, mówiąc o rynkach regionalnych, krajowych nawet zagranicznych. Pozwala to na zachowanie zasady wyrażonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia co do sposobu określania wartości nieruchomości gruntów zajętych lub przejętych pod drogi publiczne. Z decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, stanowiącej podstawę do przejęcia nieruchomości A. i R. M. na rzecz Skarbu Państwa, wynika, że na inwestycję drogową, której ma służyć nieruchomość od nich wywłaszczona zostało wywłaszczone również inne nieruchomości z różnych obrębów, w tym kilkanaście z tego samego obrębu, w którym jest ona położona. Trudno sobie wyobrazić, aby przy takiej inwestycji nie można było znaleźć w Dzielnicy W. cen transakcyjnych, które mogłyby służyć określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości, stosując korektę z uwagi na jej "szczególne" cechy. Jeśliby się okazało, że istotnie żadna z nieruchomości z tego obrębu, innych obrębów przeznaczonych na ten sam cel nie mogła być przyjęta to § 26 rozporządzenia pozwala na sięgnięcie do cen na terenie m.st. Warszawy, gdzie tego samego lub bardzo podobnego rodzaju rozwiązania komunikacyjne są realizowane. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i decyzje organów obu instancji uchylił. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).