II OSK 448/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zetwu Inwest Logistics Sp. z o.o. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 841/10 w sprawie ze skargi Zetwu Inwest Logistics Sp. z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr SKO.OŚ/4170/40/2010 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zetwu Invest Logistics Spółki z o.o. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2010 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia z 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (M.P. Nr 77, poz. 828), wymierzył skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną za usunięcie 31 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia, w wysokości 126.534,94 zł. W uzasadnieniu przedstawiono wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności zeznania świadków, oględziny, dokumentację fotograficzną, wyjaśnienia strony, które w ocenie organu potwierdziły zgłoszone okoliczności usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Organ I instancji podał, że posiadaczem nieruchomości, na której rosły drzewa jest wyłącznie skarżąca spółka, która zleciła wykonanie plantowania terenu działki. Organ wskazał, że w dniu 14 października 2008 r. strona skarżąca zawarła umowę z Przedsiębiorstwem Budowlanym BARZAK na wykonanie robót ziemnych polegających na wyrównaniu terenu nieruchomości sprzętem ciężkim i plantowaniu powierzchni celem przywrócenia go do stanu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Wynajęta firma wykonała więc zlecenie posiadacza nieruchomości, wobec czego za skutki tych działań odpowiada strona skarżąca. Usunięcie drzew nie zostało dokonane przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nie wiedział i za którą nie może ponosić odpowiedzialności. Organ podkreślił, że administracyjna kara pieniężna nakładana jest za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia i w takim postępowaniu nie mają znaczenia zasady ponoszenia odpowiedzialności kontraktowej lub deliktowej zawarte w Kodeksie cywilnym. Ponadto Kodeks cywilny reguluje prywatnoprawne zasady ponoszenia odpowiedzialności, natomiast administracyjna kara za usunięcie drzew ma charakter publicznoprawny, niezależny od odpowiedzialności cywilnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca spółka. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie pomiędzy połową października 2008 r., a końcem tego roku zostały podczas wykonywania prac porządkujących i robót ziemnych prowadzonych na podstawie umowy zlecenia pomiędzy Przedsiębiorstwem Budowlanym BARZAK, a stroną skarżącą, usunięte wraz z warstwą ziemi drzewa i krzewy rosnące na tej działce. Z treści umowy wynika, że zleceniobiorca miał wykonać roboty ziemne polegające na wyrównaniu terenu i plantowaniu przy użyciu ciężkiego sprzętu. Z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki jest zleceniodawca robót – skarżąca spółka. W opinii dendrologicznej wykonanej na zamówienie organu I instancji stwierdzono, że na obrzeżach działki znajdują się wały zepchniętej ziemi, w obrębie której zidentyfikowano drzewa posiadające systemy korzeniowe świadczące o ich wcześniejszym wykarczowaniu. Ponadto organ wskazał, że usunięcie drzew bez zezwolenia określa się jako tzw. delikt administracyjny nie mający nic wspólnego z deliktem cywilnym czy karnym. Nie jest on uzależniony od winy sprawcy. Usuwanie drzew, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie musi być nawet działaniem zamierzonym, celowym. Odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia ma charakter zobiektywizowany. Oznacza, to że dla odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody bez znaczenia jest, czy posiadacz nieruchomości dokonał usunięcia drzew osobiście, czy też odbyło się to za jego zgodą lub wiedzą, czy też w wyniku jego zaniechań, np. w prawidłowej ochronie drzew i krzewów. W ocenie organu odwoławczego, karą powinna być obciążona strona skarżącą – właściciel nieruchomości na której rosło drzewo, a więc podmiot, który mógł wystąpić o zezwolenie. Nie ulega wątpliwości, że fizycznego usunięcia drzewa dokonała ekipa budowlana pracując na zlecenie inwestora na terenie inwestycji, na której drzewa i krzewy rosły, wobec czego za skutki tych działań w pełni odpowiada spółka. Jako nietrafne organ odwoławczy uznał zawarte w odwołaniu twierdzenia, że zleceniodawca zlecając oczyszczenie i rekultywację terenu nie zdawał sobie sprawy z konieczności usunięcia drzew i krzewów oraz że nie godził się na to działanie. Nie było bowiem innej możliwości splantowania terenu, niż usunięcie drzew, a następnie oczyszczenie warstwy ziemi. Zdaniem organu odwoławczego, nie można utożsamiać prac wykonawcy robót budowlanych na terenie należącym do posiadacza nieruchomości z takim działaniem osoby trzeciej, o której działaniu na terenie nieruchomości posiadacz nie miał i nie mógł mieć wiedzy, zwłaszcza, że zlecił oczyszczenie terenu. Ewentualne dochodzenie roszczeń od wykonawcy, który przekroczył zakres zlecenia może być rozpatrywane na drodze cywilnoprawnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła skarżąca spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym skoro spółka będąca posiadaczem przedmiotowej nieruchomości, nie posiadała wymaganego zezwolenia na usunięcie drzew, to tym samym organ zasadnie wymierzył administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Sądu I instancji, zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez zawężenie odpowiedzialności do posiadacza nieruchomości i nieuwzględnienie czynu sprawcy, jest nietrafny. Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera przepisów wyłączających bezprawność deliktu administracyjnego polegającego na usunięciu drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie uzależniają nałożenia kary za naruszenie powyższych przepisów od ustalenia winy sprawcy wycięcia drzewa. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowa kara pieniężna nie mogła zostać nałożona na Przedsiębiorstwo Budowlane "Barzak" w Krakowie, jako sprawcę czynu, gdyż Przedsiębiorstwo to wykonywało zlecone mu przez spółkę czynności zgodnie z umową zlecenia z dnia 14 października 2008 r. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zobowiązują wykonawcy umowy do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na wycięcie drzew z terenu, do którego wykonawca umowy zlecenia nie ma żadnego tytułu prawnego. Przepis art. 83 ust. 1 tej ustawy określa kto taki wniosek może złożyć, a więc, że usunięcie drzew następuje na wniosek posiadacza nieruchomości, a jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem, to do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. W związku z tym przerzucenie odpowiedzialności wynikłej z deliktu administracyjnego na wykonawcę umowy zlecenia, a nie na posiadacza nieruchomości z terenu, z którego miały zostać usunięte drzewa, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o ochronie przyrody. To na spółce spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzew, przed przystąpieniem do ich usuwania, czego spółka nie uczyniła. W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie ustaliły podmiot odpowiedzialny za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w świetle przesłanek z art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i przedmiotową decyzję skierowały do właściwego adresata. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że odpowiedzialności na mocy tego przepisu nie ponosi sprawca wycięcia drzew bez zezwolenia, a posiadacz nieruchomości, a w konsekwencji błędne zastosowanie i przyjęcie, że sprawcą deliktu jest skarżąca. Po drugie, art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 należy stosować w związku z art. 83 ust. 1 ustawy. Po trzecie, art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnej zasady państwa prawnego w aspekcie postulatu przyzwoitej legislacji, która to zasada nakazuje ustawowe określenie istotnych elementów deliktu administracyjnego (w tym podmiotu ponoszącego odpowiedzialność z tytułu popełnienia deliktu). Po czwarte, art. 42 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnej zasady odpowiedzialności karnej przez podmiot, który czyn popełnił w czasie obowiązywania ustawy karnej. Po piąte, art. 7 ust. 1 zdanie 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zakazu zastosowania kary wobec osoby, która nie jest sprawcą czynu lub zaniechania opisanego przepisem ustawy w chwili jego popełnienia. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do istotnych zarzutów skargi i zupełne pominięcie wyjaśnienia podstawy prawnej dla przyjęcia, że przepis art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody statuuje odpowiedzialność posiadacza nieruchomości. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz w związku z art. 28 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji błędnego stanu faktycznego sprawy. Po trzecie, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ tej ustawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy stwierdzić, że jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ pozwoli to dopiero ocenić prawidłowość dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego czyli w tej sprawie zastosowanego art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., w danym stanie faktycznym. Po trzecie, należy podkreślić, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji nie naruszył żadnego z przepisów postępowania podnoszonego w skardze kasacyjnej. W szczególności dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., biorąc pod uwagę, ze organy I i II instancji podjęły wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Wynika z niego jednoznacznie, że strona skarżąca kasacyjnie, tj. Spółka Zewu Invest Logistics Sp. z o.o. w Krakowie będąca posiadaczem danej nieruchomości nr 111/14 obr. 70 ew. Podgórze usunęła 31 drzew z jej terenu, bez wymaganego zezwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, gdyż nie wystąpiła nawet w tym zakresie z wnioskiem do powyższego organu. Ponadto należy stwierdzić, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Już bowiem z umowy zlecenia z dnia 14 października 2008 r., którą strona skarżąca zawarła z Przedsiębiorstwem Budowlanym BARZAK wynikało, że zlecenie dotyczyło wykonania robót ziemnych polegających na wyrównaniu terenu nieruchomości sprzętem ciężkim i plantowaniu powierzchni w celu przywrócenia go do stanu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Zleceniobiorca wykonał więc zlecenie posiadacza nieruchomości, czyli za skutki tych działań w pełni odpowiada strona skarżąca kasacyjnie. Usunięcie drzew nie zostało bowiem dokonane przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nie wiedział, i za którą nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za tego rodzaju delikt administracyjny. Ponadto nie jest to oczywiście odpowiedzialność karna, dla której ponoszenia konieczne jest ustalenie winy sprawcy wycięcia drzewa. Należy także podkreślić, że zleceniobiorca tych czynności nie mógł sam wystąpić z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie przedmiotowych drzew, ponieważ może to nastąpić tylko na wniosek posiadacza nieruchomości, a jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem, to do wniosku trzeba dołączyć zgodę właściciela, co także jednoznacznie wynika z dyspozycji art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Dlatego też, tylko strona skarżąca kasacyjnie mogła wystąpić w przedmiotowej sprawie o wydanie zezwolenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie wykonawca umowy zlecenia. Stąd brak jest w tym stanie faktycznym także jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. jak i art. 28 k.p.a. W pierwszym przypadku uzasadnienie faktyczne decyzji ostatecznej poddanej kontroli przez Sąd I instancji zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy dotyczące jej uzasadnienia faktycznego. Z kolei brak jest również przesłanek do uznania naruszenia art. 28 k.p.a., ponieważ to strona skarżąca kasacyjnie jest także stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a nie wykonawca umowy zlecenia, biorąc pod uwagę, że jest to odpowiedzialność o charakterze obiektywnym, za naruszenie danego deliktu administracyjnego, co nastąpiło na skutek realizacji umowy zlecenia zawartej przez posiadacza nieruchomości, a nie samodzielnie przez inny podmiot bez zgody jej właściciela (posiadacza). Ponadto nie nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie kontroli zastosowania przez właściwe organy powyższego przepisu. Wynika to z tego, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu ujętemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym unormowaniu (art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Po czwarte, należy podkreślić, że w tym stanie faktycznym sprawy nie nastąpiło także naruszenie prawa materialnego czyli art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię, z powodu przyjęcia, że odpowiedzialność za wycięcie przedmiotowych drzew ponosi posiadacz danej nieruchomości, a nie wykonawca umowy zlecenia. Stąd, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał także właściwej wykładni art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ prawidłowo zrozumiał stosowany przepis prawa materialnego w danym stanie faktycznym, dokonując jego wykładni. Należy bowiem zauważyć, że administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew bez zezwolenia z terenu nieruchomości, może być wymierzona posiadaczowi nieruchomości zarówno kiedy dokonał on wycięcia tych drzew osobiście jak i kiedy zlecił wykonanie tej czynności innemu podmiotowi, co wystąpiło w tej sprawie. Dla tego rodzaju odpowiedzialności administracyjnej o charakterze obiektywnym nie jest konieczne osobiste działanie posiadacza nieruchomości, gdyż ponosi on także odpowiedzialność za takie czynności osób trzecich, na które się godził lub zlecał ich wykonanie (wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 329/08, Lex nr 529956). Dlatego też z tych przyczyn nie nastąpiło także naruszenie art. 2 Konstytucji RP jak i art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. z powodu jego niezastosowania. Natomiast art. 42 Konstytucji RP nie ma tu zastosowania, ponieważ dotyczy konstytucyjnej zasady odpowiedzialności karnej, a nie odpowiedzialności za popełnienie deliktu administracyjnego, co wystąpiło w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.