II SA/Sz 625/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi Zakładu A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Zakładu A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] r. Zakład Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów Spółka z o.o. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia i lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie i modernizacji infrastruktury technicznej wskazanego Zakładu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Burmistrz Miasta i Gminy odmówił ustalenia lokalizacji opisanej inwestycji. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie Spółki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz decyzją z dnia [...]r. Nr [...]odmówił ustalenia lokalizacji dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Kolegium, rozpoznając odwołanie Spółki uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podał podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia. Kolejną decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Burmistrz odmówił ustalenia lokalizacji wskazanej inwestycji celu publicznego stwierdzając, że jest ona niezgodna z przepisami odrębnymi, w szczególności z aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miasta w Karlinie z dnia 20 czerwca 2006 r. Nr LV/441/06 Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karlino, zmienionej uchwałą z dnia 21 grudnia 2007 r. Nr XVI/173/07, które to przepisy określają m.in. zasady gospodarki odpadami komunalnymi z terenu Gminy Karlino, w tym miejsce ich składowania, którym od dnia 1 stycznia 2010 r. przestanie być składowisko odpadów w Krzywopłotach, bowiem z tą datą zostanie ono zamknięte, a jego teren będzie poddany rekultywacji. Dodatkowo organ pierwszej instancji podał, że inwestycja dotyczy rozbudowy i modernizacji infrastruktury technicznej składowiska w Krzywopłotach, gdy tymczasem większość obiektów planowanych do realizacji to nowe obiekty takie jak: budynek socjalno – bytowy, hale instalacji, system odgazowania składowiska, brodzik z myjnią kół i podwozi, waga samochodowa elektroniczna, które nie dotyczą rozbudowy infrastruktury. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Spółka z o.o. Zakład Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał na treść art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzależnione jest od zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, do których w szczególności należy zaliczyć ustawy: o odpadach, o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także Prawo ochrony środowiska. W tej sytuacji, zdaniem organu drugiej instancji, Burmistrz powinien w pierwszej kolejności ustalić zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z powołanymi przepisami. Jednocześnie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, iż przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach zazębiają się ze sobą w części dotyczącej gminnej gospodarki odpadami komunalnymi, odbieranymi z obszaru gminy, za którą to gospodarkę odpowiada gmina. Wobec tego Burmistrz związany jest również przepisami aktów prawa miejscowego uchwalonymi na ich podstawie takimi jak: Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Karlino uchwalony przez Radę Miejską w Karlinie na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także ustaleniami Gminnego planu gospodarki przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 19 sierpnia 2005 r. Nr XLI/296/05 stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach, gdyż gminny plan gospodarki odpadami jest częścią gminnego programu ochrony środowiska. Kolegium podkreśliło, że wymienione wyżej przepisy gminne ustalają okres eksploatacji składowiska odpadów w Krzywopłotach do końca 2009 r., a po tym terminie będzie ono zamknięte i zrekultywowane. W tym miejscu organ zaznaczył, że stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach, ustalenia te wynikają również z powiatowego planu gospodarki odpadami, co znalazło potwierdzenie w stanowisku Starosty, w którym podano, że powiatowy plan gospodarki odpadami dla powiatu Białogardzkiego przewiduje eksploatację składowiska w Krzywopłotach tylko do dnia 31 grudnia 2009 r. , a w 2010 r. nastąpi jego zamknięcie i rekultywacja. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji zgodna jest z przepisem art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwe jest, gdy zachodzi zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, bowiem w przedmiotowej sprawie zamierzenie to sprzeczne jest z przepisami odrębnymi takimi jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawa o odpadach oraz ustawa Prawo ochrony środowiska, a także podjętymi na podstawie tych ustaw aktami prawa miejscowego ustalającymi zamknięcie i rekultywację z dniem 1 stycznia 2010 r. składowiska odpadów w Krzywopłotach, a nie jego rozbudowę. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Zakład Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów Spółka z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę wnosząc przy tym o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania faktów, na których ją oparto, a także brak oceny zebranego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie podstaw prawnych decyzji na której ją oparto, sama zaś decyzja jest ogólnikowa i powierzchowna. Ponadto, w ocenie Spółki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł istotny błąd, polegający na stwierdzeniu, iż skarżąca jest "gminną spółką Miasta i Gminy [...]", gdy tymczasem skarżąca jest utworzona w oparciu o kodeks spółek handlowych, a jej udziałowcami są Miasto [...]w 60%, Gmina [...]w 18%, a także Miasto i Gmina [...]w 22%. Skarżąca Spółka powstała zaś dla realizacji jej celów obejmujących miedzy innymi wymienione gminy z siedzibą na terenie Miasta i Gminy [...]. W tej sytuacji opieranie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tylko i wyłączenie na jednym gminnym planie gospodarki odpadami jest, zdaniem skarżącej, istotnym naruszeniem prawa. Jednocześnie strona skarżąca podała, że Plan Gospodarki Odpadami dla Gminy [...]jako akt wyższego rzędu, w stosunku do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]– na który powołują się organy powinien być zgodny nie tylko z powiatowym planem gospodarki odpadami Powiatu [...]ale i zgodny z wojewódzkim planem Województwa [...]. Wymogu tego – przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie spełniono. Wątpliwy jest też zakres prawny regulacji zawartych w wymienionym Regulaminie zwłaszcza co do terminu zamknięcia składowiska odpadów, których to kwestii nie wyjaśniono, chociaż w ocenie Spółki naruszenie art. 15 ustawy o odpadach przez Gminę [...]jest jednoznaczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, utrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium ustosunkowując się do zarzutu skargi uznało, że w uzasadnieniu decyzji mylnie określiło stronę skarżącą, a tym samym przyznało, że skarżąca spółka nie jest gminną Spółką Miasta i Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanego aktu /decyzji, postanowienia/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającego na nieuwzględnieniu zmiany przepisów ustawowych w zakresie ochrony środowiska, a także naruszeniem prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 56 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ pierwszej instancji, w podstawie prawnej decyzji Nr 23/2009 z dnia 26 marca 2009 r. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – powołał m.in. art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) zwana w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zmiana wprowadzona przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wyjaśnić należy, że chociaż w powołanym przepisie mowa jest o warunkach zabudowy, to nie ulega wątpliwości, że przepis ten należy odnieść również do lokalizacji inwestycji celu publicznego, będącej przedmiotem niniejszej sprawy. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, czyli do dnia 15 listopada 2008 r. – art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie nakładał obowiązku przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. Obowiązek posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obowiązywał w dacie złożenia wniosku przez Zakład Składowania i Unieszkodliwiania Odpadów Spółka z o.o., czyli w dniu [...]r. niemniej w dacie wydania decyzji obu instancji, czyli z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. – obowiązywała nowa ustawa, która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Rozpoznając sprawę Sąd w niniejszym składzie uznał pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 498/09 (publ. LEX nr 554102) zgodnie z którym – w sytuacji zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego. W myśl art. 153 ustawy – do spraw wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednakże należy mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest prowadzone na podstawie prawa ochrony środowiska, zatem uregulowanie wskazane w art. 153 nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania ustawy nowej, organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinny uwzględnić nową regulację prawną wprowadzoną przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy. Powyższe oznacza, że organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego winny rozważyć , czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodziła potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o lokalizacji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści art. 155 ustawy, stosownie do którego przepisów ustawy zobowiązujących podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w odniesieniu do podmiotów posiadających decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych, której to decyzji nie posiada inwestor w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skutkiem powyższego, o ile w sprawie nie zaistnieją prawne przesłanki odstąpienia od nowej procedury, konieczne może okazać się poprzedzenie dalszego postępowania toczącego się z wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uzyskaniem przez inwestora stosownej decyzji w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z ewentualnym zawieszeniem postępowania o ustalenie lokalizacji. Organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, które jak ustalono w wyniku analizy akt sprawy, nie zostało zakończone do dnia [...]r. decyzją ostateczną, miały obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą prawne przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia. Tymczasem nie dostrzegły one zmiany w regulacji ustawowej, a w konsekwencji nie podjęły wyjaśnienia wpływu projektowanej inwestycji na środowisko. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy wymaganych przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Planowane przedsięwzięcie, objęte wnioskiem inwestora, dotyczyło m.in. rozbudowy istniejącego składowiska odpadów komunalnych, zlokalizowanego w miejscowości [...]na terenie gminy [...]. W punkcie 10 wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego zaznaczono, że inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem organy nie wyjaśniły tej okoliczności, skupiając się jedynie na okresie eksploatacji istniejącego składowiska odpadów przewidzianego m.in. w przepisach prawa miejscowego. Zdaniem Sądu należy uwzględnić zarzut skargi polegający na naruszeniu art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organy administracji publicznej nie wyjaśniły bowiem wszystkich okoliczności sprawy, w tym z punktu widzenia znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko, czym naruszyły przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za zasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący mylnego określenia skarżącej, w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji, jako "gminnej spółki Miasta i Gminy [...]", ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto nie można podzielić argumentacji skargi, dotyczącej stwierdzenia, iż plan gospodarki odpadami stanowi "akt wyższego rzędu" w stosunku do Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż Regulamin, uchwalany przez organ stanowiący gminy jest aktem prawa miejscowego, wymagającym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i stosownie do art. 87 ust. 2 ustawy zasadniczej, jaką jest Konstytucja RP, stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei zarówno w orzecznictwie, jak i w judykaturze został wyrażony pogląd zgodnie z którym plany gospodarki odpadami nie mają statusu aktów prawa miejscowego. Plany, mają charakter programu działania, obowiązują jedynie "wewnątrz" administracji i nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji, jednak w pewnych sytuacjach, na mocy konkretnych przepisów ustawy mogą one wywoływać pośrednio skutki prawne w odniesieniu do podmiotów poza strukturami administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 135/08, publ. LEX nr 522573). Organy administracji publicznej ponownie prowadząc postępowanie powinny wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności dla wyjaśnienia zagadnień ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy orzeczono stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152, a w przedmiocie kosztów stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.