II SA/Rz 401/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. R. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia B. R. na postanowienie Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] grudnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy utrzymało je w mocy, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco; Wnioskiem z dnia 9 listopada 2009r. T. M. zwrócił się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci komisu samochodowego na działce nr 980/7 obr. [...]. W związku z powyższym Burmistrz [...] w piśmie z dnia 30 listopada 2009r. wystąpił do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o uzgodnienie w zakresie swojej właściwości projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji w zakresie: 1. lokalizacji w terenie zabudowanym: "budowa obiektu usługowego na działce nr ewid. 980/7 położonej przy ul. Ł. w S." w odległości min. 8,0 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej Nr [...] zgodnie z częścią graficzną decyzji, 2. komunikacji: włączenie działki nr ewid. 980/7 z drogi wojewódzkiej Nr [...] (nr ewid. działki drogowej 997/1) w km 15 + 854 strona lewa poprzez teren działki nr ewid. 980/6 i 980/5 na zasadach służebności. W uzasadnieniu organ powołał art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym projektowane obiekty budowlane lub przebudowę istniejących w terenie zabudowy należy lokalizować w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej co najmniej 8,0m. Organ podniósł, że odległość ta zabezpiecza drogę od negatywnego wpływu projektowanego obiektu, nie uwzględnia natomiast oddziaływania ruchu i budowli, jaką jest droga na zamierzony obiekt. Organ pierwszej instancji wskazał także na art. 30 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wedle którego utrzymanie zjazdu i stałej drożności przepustu pod zjazdem, łącznie ze znajdującymi się pod nim przepustami należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B. R., wnosząc o jego zmianę przez uchylenie w części dotyczącej działki 980/5 i umorzenie postępowania w tej części, ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie zasad rządzących prawem własności przez błędne założenie, iż na działce nr ewid. 980/5 ustanowiono służebność i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na treść zaskarżonego aktu. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. przez niedotrzymanie zasady praworządności, zaufania obywateli i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Po rozpoznaniu wskazanego środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy objęte nim postanowienie. W uzasadnieniu podniosło, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje – z zastrzeżeniem ust. 3 – wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, co wynika z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy powołał także art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wedle którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ zacytował też stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2007r. (IV SA/Wa 395/07), zgodnie z którym dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. SKO zwróciło także uwagę, iż stanowisko zajmowane przez organ współdziałający w rozumieniu art. 106 k.p.a. i art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przybiera formę postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzygając o jej istocie ani nie kończąc jej w instancji administracyjnej. Postanowienie SKO z dnia [...] marca 2010r. zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez B. R. – właścicielką działki 980/5, która wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie w całości i umorzenie postępowania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną ich wykładnię, skutkującą zaniechaniem przez organ współdziałający uwzględnienia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazu przestrzegania prawa własności przysługującego właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości będących przedmiotem planowanego zagospodarowania, wiążącego się z działkami nr 980/5 i 980/6, - art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zaniechanie przez organ pierwszej instancji obowiązku uzgadniania ustaleń decyzji w warunkach zgodnej z prawem realizacji prawa własności, w stosunku do nieruchomości i związanym z nią planowanym zagospodarowaniem ściśle dotyczącym działek nr 980/5 i 980/6 i tym samym doprowadzenie do zamknięcia ich właścicielom własnej drogi do zagospodarowania terenu, - art. 53 ust. 3 pkt 2 przez niezastosowanie się do dyspozycji tego przepisu i pominięcie faktu istnienia służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działkę nr 980/6, co w konsekwencji spowodowało naruszenie słusznego interesu skarżącej i jej praw właścicielskich, - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie sprawy w sposób, który spowodował powstanie u skarżącej brak zaufania do organów administracji. Skarżąca zwróciła uwagę na nieuzasadnioną zmianę przedmiotu postępowania, w sytuacji, gdy we wniosku składający go wskazał, iż dostęp do terenu inwestycyjnego realizowany będzie istniejącym już zjazdem z ulicy Ł. Składająca skargę podniosła, że zgodnie z umową sprzedaży zawartą w dniu 11.12.1998r. pomiędzy ówczesnymi właścicielami działek nr ewid. 980/5, 980/6, 980/8, 980/9, 980/10 i 980/11 ustanowiono nieodpłatnie służebność przejazdu i przechodu przez działki nr 980/6 i 980/8 od działki nr 980/9 do działki drogi nr 997/1. W takiej zaś sytuacji, w ocenie skarżącej, ustanowienie dostępu komunikacyjnego terenu planowanej inwestycji przez teren jej działki jest bezzasadne i bezsensowne z uwagi na istnienie bezpośredniego dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej oraz ze względu na fakt istnienia służebności gruntowej przejazdu przez działkę nr 980/6, która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji. W jej ocenie, brak jest przeszkód, aby taką służebność ustanowić również na rzecz działki nr 980/7, pozostawiając jej działkę "nienaruszoną". Wnosząca skargę wskazała również, iż o rażącym naruszeniu przepisów świadczy fakt, że przed uprawomocnieniem się postanowienia o uzgodnieniu, którego dotyczy niniejsza sprawa wydana została decyzja o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację uzasadnienia kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje, postanowienia i inne akty organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna czy postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Wedle przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Analiza tych akt nasunęła wątpliwości dotyczące okoliczności, czy w istocie uzgodnienia dokonał właściwy organ, a wynikają one z tego, co następuje; Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.i.z.p.) mający z mocy art. 64 ust. 1 u.p.i.z.p. odpowiednie zastosowanie w przypadku ustalenia warunków zabudowy, nakłada obowiązek uzyskania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Pojęcie zarządcy drogi publicznej wyjaśnia art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), zaś ust. 2 pkt 2 – wskazuje, że zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa. Od pojęcia zarządcy drogi należy odróżnić pojęcie zarządu drogi – może nim być jednostka organizacyjna utworzona np. przez właściwy organ samorządu wojewódzkiego. Skoro organem uzgadniającym ma być zarządca drogi, to nie oznacza powyższe, żę co do zasady może być nim zarząd drogi. W myśl art. 21 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych "Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy, albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania sprawy w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych". Z akt sprawy wynika, że o uzgodnienie wystąpiono do zarządu drogi, a nie do zarządcy drogi, nadto podpisujący ten akt współdziałania nie działał z upoważnienia, o jakim mowa w art. 21 ust. 1 a ustawy o drogach publicznych. W aktach brak takiego upoważnienia od zarządcy drogi. Nic takiego nie wynika również z pieczęci, jaką się w tym wypadku posłużył Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich. Treść art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych także wskazuje na zarządcę, a nie zarząd drogi. W tej sytuacji okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organ drugiej instancji, gdyż brak stosownego upoważnienia w aktach sprawy. Powyższe skutkować może zaistnieniem podstaw do stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd zwraca uwagę, iż nawet decyzja o warunkach zabudowy – a więc ta, w związku z którą dokonywane było uzgodnienie wymagane w okolicznościach niniejszej sprawy według art. 53 ust. 3 pkt 9 u.p.i.z.p., zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.i.z.p. - nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skarżąca nie ma więc powodów do obaw, gdyż brak tytułu prawnego inwestora do jej nieruchomości jest problemem inwestora. Jeśli sytuacja na gruncie przedstawia się w taki sposób, jak opisuje skarżąca, dalece wątpliwa wydaje się w ogóle możliwość ustanowienia służebności przez działkę 980/5. Kwestie te są jednak zupełnie odrębną sprawą należącą (przy braku zgody właściciela działki, na której miałaby zostać ustanowiona służebność) do właściwości sądów powszechnych. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego, bez wyjaśnienia okoliczności związanych z upoważnieniem zarządu drogi do załatwienia kwestii uzgodnienia w imieniu zarządcy drogi stosownie do art. 21 ust. 1 a u.p.i.z.p., szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skarżącej nie jest celowe, gdyż po wyjaśnieniu powyższej kwestii przez organ drugiej instancji, stosownie do wyników tych ustaleń, zarzuty odwołania będą musiały zostać rozstrzygnięte przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w związku z art. 126 k.p.a. Zauważyć jednak wypada, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter incydentalny i jest ściśle uzależnione od postępowania głównego. Brak wyjaśnienia kwestii upoważnienia jest w tej sytuacji pierwszorzędny i powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania organu zostały zawarte wyżej.