I OSK 212/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 479/10 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 479/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu, z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. M. J. zwrócił się do Prezydenta Miasta Przemyśla o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniosek ten załatwiony został odmownie decyzją tego organu z dnia [...] października 2009 r. z uwagi na to, iż wyliczona wysokość dodatku mieszkaniowego nie przekracza 2 % emerytury. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu uchyliło wskazaną decyzję organu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], Prezydent Miasta Przemyśla odmówił M. J. przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust.5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przy rozpatrywaniu wniosku uwzględnione zostały dochody za 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku, tj. za miesiące lipiec – wrzesień 2009 r. Ustalono, że łączny dochód wyniósł [...] zł, w tym wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia do czerwca 2009 r., w kwocie [...] zł. W oparciu o tak ustalony dochód oraz szczegółowo przedstawione wydatki organ ustalił, że wnioskodawcy nie przysługuje dodatek mieszkaniowy, gdyż nie przekracza 2% emerytury. Stosownie do art. 7 ust.6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, brak jest więc podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu skarżący podniósł, że decyzja odmowna jest dla niego krzywdząca. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71 poz. 734 ze zm.). W ocenie Kolegium, podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy kwota wyrównania za przyznane wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne podlega zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem, dochodem takim są wszystkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się natomiast świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007r. Organ odwoławczy wywodził, iż z powołanego przepisu nie wynika, aby świadczenie pielęgnacyjne nie podlegało wliczeniu do dochodu będącego podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego. Nie można zaś pojęcia tego wiązać z przychodami w rozumieniu przepisów o podatku lub świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, bowiem ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie odsyła do regulacji zawartych w innych ustawach. Przyjmując zatem trzymiesięczny łączny dochód w gospodarstwie M. J., poprzedzający dzień złożenia wniosku, na kwotę [...] zł oraz uznając za prawidłowe wyliczenie sumy wydatków mieszkaniowych na osobę, organ odwoławczy przyjął, że właściwie wyliczona została przez organ pierwszej instancji wysokość dodatku mieszkaniowego na kwotę 5,16 zł. Dodatek nie przysługuje zaś, jeśli jego kwota nie przekracza 2 % wartości emerytury (13,5 zł). W skardze M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o usunięcie z obrotu prawnego wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, za dochody w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy rozumieć dochody należne, nie zaś kwoty faktycznie otrzymane. Skutkiem tego jest konieczność przyjęcia, iż w przypadku uzyskania wyrównań należy rozliczać je proporcjonalnie do okresu, w jakim przysługiwało dane świadczenie w prawidłowej wysokości. Zasada ta powinna, w jego ocenie, obowiązywać w sytuacji, gdy wysokość kwoty świadczeń należnych uprawnia do dodatku mieszkaniowego. Skarżący podniósł też, iż nie powinien ponosić odpowiedzialności finansowej za błędne decyzje organów. Przyznanie mu wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło bowiem na skutek okoliczności przez niego niezawinionych. Wniosek o przyznanie świadczenia złożył bowiem w terminie, jednak rozpatrujący go organ wydał błędne orzeczenie. Skarżący wyjaśnił, że w toku postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a więc organ podległy Prezydentowi Miasta Przemyśla, zaliczył jego syna do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Dopiero na skutek odwołania od tego orzeczenia, Wojewódzki Zespół do Spraw Niepełnosprawności uchylił je i zaliczył go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezwłocznie po otrzymaniu tego orzeczenia tzn. w dniu [...] lipca 2009r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, który został uwzględniony decyzją Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] sierpnia 2009 r. poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia za okres od 1 stycznia 2009r. do 31 października 2009r., które wypłacono z wyrównaniem od początku roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Nie stwierdził uchybień dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nie budzi zastrzeżeń, pod względem prawidłowości, przeprowadzone postępowanie administracyjne, które odpowiada podstawowym zasadom określonym w art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. Stan faktyczny sprawy był bezsporny. Kwestią kontrowersyjną było, czy otrzymane wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego zostało prawidłowo w całości zaliczone do dochodu za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, co w konsekwencji rzutowało na przekroczenie kryterium dochodowego przy zastosowaniu art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w odniesieniu do średniomiesięcznej jego wysokości. Bezsporne bowiem było, że pozostałe ustawowe kryteria zostały przez skarżącego spełnione. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż według art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średniomiesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8, niemającym w tym wypadku zastosowania. Sąd przypomniał, że M. J. złożył wniosek w dniu [...] października 2009 r. Dalej Sąd przytoczył definicję dochodu zawartą w art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skonstatował, że wyliczenie ze zdania drugiego cyt. przepisu ma charakter zamknięty. Nie zostało w nim wymienione świadczenie pielęgnacyjne jako niepodlegające wliczeniu do dochodu, co przesądza, że co do zasady takie świadczenie powinno zostać uwzględnione w dochodzie. Sformułowanie art. 3 ust.1 ustawy, dotyczące średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego, odnosi się do okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. W ustawie nie ma przepisu, który pozwalałby na takie rozliczenie otrzymanego we wzmiankowanym okresie 3 miesięcy świadczenia, czy sumy świadczeń, aby w wypadku otrzymania wyrównania za okres wcześniejszy tę okoliczność uwzględnić. Dochodem więc są przychody otrzymane w tym okresie (za wyjątkiem enumeratywnie wyliczonych w zdaniu 2 art. 3 ust. 3 ustawy), a nie należne za ten okres. W ocenie Sądu, istotna jest data otrzymania dochodu, a nie jego wymagalność. Pojęcie "wszelkie dochody" obejmuje bowiem wszystko to, co zostało faktycznie uzyskane we wzmiankowanym okresie. W sytuacji, gdy wnioskodawca otrzymał wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego, to otrzymana z tego tytułu cała kwota powinna być uwzględniona w okresie, kiedy ją otrzymał, a nie za który ją otrzymał, bo środki te były do dyspozycji właśnie wtedy, a nie w przeszłości. Sąd pierwszej instancji podsumował, że organy dokonały prawidłowo wykładni przepisów. Prawidłowo została wyliczona także wysokość dochodu w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, a skoro wysokość przyznanego dodatku byłaby niższa niż 2 % najniższej emerytury, to zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to brak było podstaw do jego przyznania. W skardze kasacyjnej M. J. zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] w całości. Jako podstawę kasacyjną wskazał: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przepisu art. 3 ust.1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) przez przyjęcie, że w przypadku otrzymania przez uprawnionego wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, do przychodu, o którym mowa w art. 3 ust.1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wlicza się kwotę wyrównania, a nie średni miesięczny dochód świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego uprawnionemu. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zasadniczym celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków za zajmowane mieszkanie. Wykładnia zapisów ustawy musi mieć na względzie takie ratio legis. Przy interpretacji art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez pojęcie "wszelkie dochody" należy rozumieć przychody z wszelkich źródeł, a nie przychody faktycznie uzyskane (otrzymane) w ustawowym okresie rozliczeniowym (wynikającym z art. 3 ust.1). Wykładnia dokonana przez organy doprowadza do sytuacji, w której osoby ubogie, które otrzymują z różnych względów przychody nieterminowo, mogą zostać pozbawione prawa do dodatku mieszkaniowego. Przyjęcie błędnej wykładni omawianego przepisu prowadzi w konsekwencji do niewłaściwego jego zastosowania. Skarżący podkreślił, że w okresie za który otrzymał wyrównanie nie otrzymywał żadnych dochodów. Jego zdaniem, odmowa wypłaty dodatku mieszkaniowego stanowi przerzucenie na skarżącego odpowiedzialności za błędne rozstrzygnięcia organów administracji. Podsumował, że w przypadku uzyskania wyrównań świadczeń przyznawanych w drodze decyzji administracyjnych, należy do ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego rozliczać je proporcjonalnie do okresu w jakim przysługiwało świadczenie w prawidłowej wysokości, a nie brać pod uwagę jednorazowo całą kwotę wyrównania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Zgłoszona podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona. W myśl art. 3 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.), za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Od razu zauważyć trzeba, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przychodem , który nie podlega wliczeniu do dochodu na podstawie art. 3 ust.3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jest to świadczenie o innym celu, charakterze oraz funkcji, niż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, które nie podlegają wliczeniu do dochodu (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, ONSA i wsa 2010/2/21). W ten sposób przejść można do analizy hipotezy art. 3 ust.3 zdanie pierwsze tej ustawy, w kontekście zgłoszonego zarzutu. Przepis art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych posługuje się pojęciem "wszelkie przychody". W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawowe znaczenie pojęcia "wszelkie przychody" obejmuje przysporzenia majątkowe uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2002 r., sygn. akt OPK 23/02, ONSA 2003/1/13; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1020/09, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). Takiego rozumienia przepisu art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie podważają rezultaty wykładni celowościowej. Skoro celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które nie są w stanie pokryć wydatków związanych z zajmowanym mieszkaniem, to ocena możliwości osób wymienionych w art. 2 ust.1 tej ustawy, w tym zakresie, powinna być oparta o rzeczywiste dochody tych osób, a nie dochody hipotetyczne, nawet jeśli brak wpływu należnych przychodów w pewnych okresach, a następnie otrzymanie wyrównania, jest rezultatem zdarzeń niezależnych od tych osób. Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej wykładni art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W rezultacie prawidłowo zastosował przepisy art. 3 ust.1 i 3 tej ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargą kasacyjną. ----------------------- 7