II SA/Lu 593/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia 2 sierpnia 2010 r., po rozpoznaniu odwołania H. O. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy R. z dnia 6 lipca 2010 r., nr [...], odmawiającej przyznania H. O. świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wyjaśniło, iż wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania H. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad niepełnosprawną K. S. W myśl art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioskowane świadczenie przysługuje osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jest matką albo ojcem lub inną osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Wykonując wskazania zawarte w decyzji Kolegium z dnia 30 czerwca 2010 r., nr [...], uchylającej poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję, organ pierwszej instancji ustalił, iż H. O. jest bratanicą K. S., nad którą sprawowana jest opieka. W świetle powołanego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest zatem podstaw do przyznania H. O. wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Za krewnych w linii prostej ustawa uważa zstępnych, a więc np. syna lub wnuka oraz wstępnych, np. ojca i dziadka, do rodzeństwa zalicza się zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka, a więc rodzeństwo naturalne i przyrodnie. Tym samym ustawowy obowiązek alimentacyjny nie obciąża bratanicy, która jest zstępną brata. Odwołująca się, która opiekuje się niepełnosprawną ciotką K. S., nie spełnia zatem przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H. O., nie precyzując jej żądania, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że po śmierci ojca, który był bratem K. S. i sprawował nad nią stałą opiekę, przejęła obowiązki pomocy ciotce, która nie ma innej, bliższej rodziny. Osoba ta, ze względu na swój stan zdrowia, wymaga całodobowej opieki. Skarżąca zajmuje się wyżywieniem ciotki, pomaga jej w utrzymaniu higieny osobistej, w razie potrzeby wzywa lekarza, zaopatruje ją w środki ortopedyczne i inne środki lecznicze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej nie podniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". Skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1 a). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż K. S., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczonej na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia 15 kwietnia 2010 r., k. 2 akt adm.). K. S. jest osobą samotną, nie posiada zstępnych, a jej rodzice i rodzeństwo nie żyją. Najbliższym żyjącym jej krewnym jest skarżąca, będąca jej bratanicą (zstępną brata). Organy administracji orzekające w sprawie uznały, iż w świetle powołanego przepisu ustawy, skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to jest prawnie wadliwe. Powoływany przez organy obu instancji przepis art. 17 ustawy był dwukrotnie przedmiotem wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK seria A 2008, nr 6, poz. 107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992; zm. Dz. U. z 2006 r. Nr 222, poz. 1630; z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378, Nr 200, poz. 1446; z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej (wyrok TK z dnia 8 września 2005 r., P 17/04 (OTK seria A 2005, nr 8, poz. 90; cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z dnia 18 lipca 2008 r.). Wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/07 (OTK seria A 2008, nr 6, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł m. in., że: art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992; zm. Dz. U. z 2006 r. Nr 222, poz. 1630; z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378, Nr 200, poz. 1446; z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Pojęcie "opieki" rozumiane jako: troszczenie się o kogoś, dbanie o kogoś, pilnowanie kogoś, piecza (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003, t. 2, s. 1270) obejmuje znacznie dalej idące obowiązki niż tylko dostarczanie środków utrzymania. Osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r.o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność, w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być zatem postrzegana wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. W uzasadnieniach powołanych wyroków Trybunał Konstytucyjny nie uzależniał ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o to świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym (por. cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., cz. III pkt 4.3 akapit przedostatni uzasadnienia wyroku z dnia 22 lipca 2008 r.). W ocenie Sądu prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, dokonana przy uwzględnieniu powołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, pozwala uznać, że ustawa przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny osoby, którą się może się tą osobą opiekować (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08, OSP 2009, nr 11, poz. 116). Bratanica jest zstępną brata (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o.) i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny. Nie oznacza to jednak, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek rodziny. Jako zstępna rodzeństwa jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 k.c.). Dziadkowie spadkodawcy, jeśli znajdują się w niedostatku i nie mogą otrzymać należnych im środków utrzymania od osób, na których ciąży względem nich ustawowy obowiązek alimentacyjny, mogą żądać od spadkobiercy nieobciążonego takim obowiązkiem środków utrzymania w stosunku do swoich potrzeb i do wartości jego udziału spadkowego (art. 938 k.c.). Analogiczny obowiązek w stosunku do spadkobierców testamentowych przewiduje art. 966 k.c. Dziadkowie nie należą do kręgu spadkobierców ustawowych i śmierć wnuka, zobowiązanego z ustawy do alimentacji (art. 128 k.r.o.), może postawić ich w trudnej sytuacji życiowej. Przepis art. 938 k.c. wprowadza quasi-alimentacyjny obowiązek i odpowiadające mu roszczenie (E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do k.c. Spadki, Warszawa, Wydawnictwo LexisNexis 2007, s. 63). Nie ulega przy tym wątpliwości, że spadkobiercą ustawowym nieobciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wobec dziadków spadkodawcy, może być również zstępny rodzeństwa (art. 934 i art. 935 § 1 k.c.). Sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją, zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r., SK 18/99 (OTK 2000, nr 7, poz. 258, cz. III pkt 4 uzasadnienia). Decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy. Organy te błędnie przyjęły, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nie obciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko takie skutkuje tym, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka wykładnia omawianych przepisów ustawy nie jest prawidłowa i narusza konstytucyjną zasadę równości, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyrokach z 18 lipca 2008 r. i 22 lipca 2008 r. Odmienna wykładnia art. 17 ust. 1 i ust. 1a byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny określonymi w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi bowiem, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Z systemu prawa winna być wyprowadzona w drodze wykładni norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zstępnym rodzeństwa. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.