II SA/Bk 321/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi J. Sz. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. Sz. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych: W dniu 13 stycznia 2006 r. J. Sz. złożył do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismo w sprawie "dotyczącej awarii wodociągowej na jego posesji i skutków poawaryjnych z tym związanych". W piśmie tym wnioskodawca podał, że w związku z awarią wodociągową w dniu 7 września 2009 r. występował kilkakrotnie do Burmistrza M. o likwidację wodociągu z jego posesji. Jest to stary wodociąg i w każdej chwili podatny jest na awarie, które mogą wyrządzić nie wiadomo jakie szkody. Podano, że podczas ostatniej awarii, woda zabrała ze sobą na powierzchnię wielką hałdę piasku. Prawdopodobnie ze względu na powstałą próżnię w ziemi pękają fundamenty i ściany w budynku mieszkalnym wnioskodawcy. W związku z powyższym J. Sz. zwrócił się do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego o "fachowe zbadanie okoliczności oraz wydanie opinii co do dalszego przebywania w sąsiedztwie linii wodociągowej". Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przekazał powyższy wniosek wg właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., celem zbadania i rozpatrzenia sprawy oraz zajęcia stanowiska zgodnie z posiadanymi kompetencjami. W uzasadnieniu podano, że J. Sz. zwrócił się o wyjaśnienie skutków awarii w wyniku której, jego zdaniem, została naruszona struktura budynku mieszkalnego stanowiącego jego własność. W związku z powyższym przekazaniem, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. umorzył postępowanie dotyczące linii wodociągowej przebiegającej przez działki J. Sz. i wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego, wyznaczając jednocześnie termin oględzin. W dniu 28 lutego 2006 r. dokonano oględzin przedmiotowego budynku i ustalono, że jest to budynek mieszkalny o wymiarach 12,00 x 14,50 m, dwupiętrowy o konstrukcji murowanej z poddaszem nie użytkowym, zadaszeniu o konstrukcji drewnianej oraz połaci dachu pokrytej blachą. Stwierdzono również istnienie licznych rys i pęknięć stropów oraz pęknięcie ściany fundamentowej, ściany słupka oraz zarysowanie belki nadprożowej. Powyższe ustalenia skutkowały tym, że postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązano inwestora do wykonania oceny technicznej budynku, sporządzonej przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w odpowiedniej specjalności, przedstawiającej jednocześnie ewentualny sposób usunięcia powstałych uszkodzeń. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z dnia [...] września 2006 r. sygn. [...] skarga została odrzucona. Następnie J. Sz. wszczął postępowanie nieważnościowe dotyczące przedmiotowego postanowienia i podał, że jego pismo na podstawie którego prowadzono postępowanie dotyczyło linii wodociągowej na działce, a nie stanu technicznego jego budynku i wobec tego brak było podstaw do zajmowania się budynkiem a tym samym nakładania obowiązku przedstawiania opinii. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2009 r. sygn. akt [...] oddalił skargę na to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zostało wszczęte z urzędu, po uzyskaniu od właściciela budynku informacji o jego uszkodzeniu (zawiadomienie organu z dnia 10 lutego 2006 r.). Fakt powstania uszkodzeń został potwierdzony w przeprowadzonych oględzinach. Wobec wątpliwości organu co do stanu technicznego budynku po jego uszkodzeniu, słusznym było wydanie postanowienia dowodowego na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Stwierdzono przy tym, że zarówno postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r. jak i postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ostatecznie wymagana opinia nie została dostarczona przez inwestora w związku z czym organ nadzoru budowlanego zlecił jej wykonanie zastępczo przez inną osobę uprawnioną, na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia (art. 81c ust. 4 prawa budowlanego). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 262 § 2 kpa w zw. z art. 81c ust. 4 prawa budowlanego zobowiązał J. Sz. do uiszczenia zaliczki w wysokości 400 zł na pokrycie kosztów związanych z wykonaniem postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. Z uwagi na to, że zaliczka nie została uiszczona, po bezskutecznym upomnieniu z dnia 20 czerwca 2007 r., wszczęto postępowanie egzekucyjne. W efekcie wieloetapowego prowadzenia postępowania, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie I - instancyjne z dnia [...] grudnia 2007 r. dotyczące uznania wniesionych przez J. Sz. zarzutów za nieuzasadnione. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w postanowień (postanowienie z dnia [...] marca 2008 r.). W uzasadnieniu podano, że postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 prawa budowlanego ma charakter dowodowy i nie może stanowić tytułu egzekucyjnego. W ocenie GINB zlecenie oparte o przepis art. 81c ust. 4 prawa budowlanego powinno zostać pokryte ze środków finansowych organów nadzoru budowlanego a następnie powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści postanowienia wydanego na podstawie art. 264 § 1 kpa. Postanowienie takie, posiadające walor ostateczności, stanowi tytuł egzekucyjny. W związku z powyższym rozstrzygnięciem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 123 kpa w związku z art. 81c ust. 4 prawa budowlanego, zlecił wykonanie przedmiotowej oceny stanu technicznego na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia, tj. inwestora J. Sz. Na podstawie przedłożonej dokumentacji organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił nakazania usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku, ponieważ ocena wykazała, że budynek może być nadal użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Występujące uszkodzenia można usunąć poprzez wykonanie prac remontowych i konserwację. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. (sprostowanym w dniu [...] stycznia 2010 r.), na podstawie art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 2 kpa w zw. z art. 81c i art. 66 prawa budowlanego, ustalił koszty postępowania w wysokości 1.300 zł i zobowiązał do ich uiszczenia J. Sz. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J. Sz. i wniósł zażalenie. Organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie i podał, że koszty związane z wykonaniem opinii powinny być dochodzone od J. Sz. na drodze postępowania administracyjnego w myśl przepisu art. 264 § 1 kpa (postanowienie z dnia 8 marca 2010 r.). Skargę od powyższego postanowienia do sądu administracyjnego złożył J. Sz. i wniósł o unieważnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi podano, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, nie można się zgodzić z zasadnością zobowiązania skarżącego do dostarczenia opinii technicznej i to na jego koszt. Wskazano, że to skarżący jest pokrzywdzony, albowiem zniszczenia w jego domu powstały na skutek awarii magistrali wodociągowej będącej własnością gminy, przebiegającej przez jego działkę. To skarżący dbając o stan techniczny swojego domu złożył w dniu 13 stycznia 2006 r. skargę na gminę. Skarżący podał, że nie rozumienie dlaczego oprócz szkód i strat w budynku mieszkalnym, które poniósł nie ze swej winy na skutek awarii wodociągu, zobowiązany jest do ponoszenia dodatkowych kosztów w postępowaniu. Zdaniem wnoszącego skargę, koszty za wykonanie wszelkiego rodzaju dokumentów dowodowych w sprawie jego wniosku z dnia 13 stycznia 2006 r. powinny być pokryte ze środków finansowych organów nadzoru budowlanego. Skarżący nie powinien ponosić tych kosztów, albowiem nie wynikały one z jego winy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi podano, że obowiązek zwrotu kosztów związanych ze sporządzeniem ekspertyzy został rozstrzygnięty przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem oceny stanu technicznego obiektu budowlanego i zobowiązania do ich uiszczenia właściciela tego obiektu. Rozstrzygniecie zostało wydane w oparciu o treść art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 2 kpa w zw. z art. 81c i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1) lub zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Na obowiązek uiszczenia określonych kosztów postępowania przez stronę mogą wskazywać również przepisy ustaw szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest regulacja zawarta w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego stanowiącym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W przedmiotowej sprawie właściciel obiektu budowlanego został zobowiązany do przedłożenia oceny technicznej budynku, sporządzonej przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w odpowiedniej specjalności, przedstawiającej jednocześnie ewentualny sposób usunięcia powstałych uszkodzeń. Zasadność nałożenia tego obowiązku została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2009 r. którym oddalono skargę od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego dotyczące nałożenia przedmiotowego obowiązku. Treść tego orzeczenia czyni bezzasadnym zarzuty podnoszone w skardze, które w przeważającej mierze dotyczą zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego budynku. Skarżący wywiódł, że jego wniosek z dnia 13 stycznia 2006 r. dotyczył linii wodociągowej na działce, a nie stanu technicznego budynku. Dlatego też w jego ocenie brak było podstaw do zajmowania się budynkiem a tym samym nakładania obowiązku przedstawiania opinii i w konsekwencji obciążania go kosztami jej sporządzenia. Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności podnieść należy, że pismo skarżącego z dnia 13 stycznia 2006 r. istotnie nie wszczynało postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku a jedynie stanowiło informację o jego uszkodzeniu. Informacja ta stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu przez organy nadzoru budowlanego - zawiadomienie z dnia 10 lutego 2006 r. Fakt potwierdzenia powstania uszkodzeń w wyniku przeprowadzonych oględzin uzasadniał wydanie postanowienia dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Wskazać przy tym należy, że w przypadku wydania takiego postanowienia nie jest istotna kwestia zawinienia ani związek przyczynowy pomiędzy działaniami podmiotów, na które ten obowiązek jest nakładany a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę jego wydania, takie stany mogą wystąpić z przyczyn leżących po stronie osób trzecich lub z powodu siły wyższej (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 września 2008 r., II SA/Łd 531/08, Lex nr 522602 oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007. s. 718 i n.). Bez znaczenia zatem dla zasadności wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego pozostawał podnoszony przez skarżącego fakt, że uszkodzenie budynku nie powstało z jego winy ale w wyniku awarii linii wodociągowej. Konkludując stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego na skutek informacji skarżącego o uszkodzeniu jego budynku mieszkalnego zawartej w piśmie z dnia 13 stycznia 2006 r., miały podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej stanu technicznego tego budynku i wydania postanowienia dowodowego w trybie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. A w konsekwencji do obciążenia kosztami dostarczenia opinii technicznej właściciela budynku – art. 81c ust. 2 ostatnie zdanie. Oznacza to, że zobowiązanie J. Sz. do zwrotu kosztów związanych ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej co do zasady było słuszne. Natomiast przyczyną uchylenia kwestionowanego postanowienia było po pierwsze to, że organy ustalając wysokość kosztów postępowania nie wskazały co na te koszty się składa. Dopiero na etapie postępowania sadowego pełnomocnik organu podał, że kosztami postępowania był koszt sporządzenia ekspertyzy przez rzeczoznawcę budowlanego. Nadto w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego wysokość kosztów sporządzenia tej ekspertyzy. Pełnomocnik organu podał, że organ I instancji prawdopodobnie wystąpił z zapytaniem o jej cenę. Takie postępowanie organów, w sytuacji w której kosztami postępowania obciążona jest strona, godzi w podstawowe zasady tego postępowania a przede wszystkim narusza wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia rzeczoznawcy za wykonaną pracę powinien stanowić złożony przez niego rachunek. Przy czym organy zobowiązane są do dokonania oceny wysokości kosztów w nim wskazanych z uwzględnieniem wymaganych kwalifikacji, potrzebnego do wydania ekspertyzy czasu i nakładu pracy. Ocena tych przesłanek musi mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa.). W związku z tym rozpoznając sprawę ponownie należy zobowiązać rzeczoznawcę do przedłożenia rachunku, następnie dokonać oceny wysokości kosztów w nim wskazanych i należycie to uzasadnić. Nadto ustalając koszty postępowania należy jednoznacznie wskazać co się na nie składa. Mając powyższe na uwadze orzeczono o uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, jedynie postanowienia organu odwoławczego przyjmując, że postępowanie w sprawie może być konawlidowane bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy.