II SA/Bk 579/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wywiedziona na tle następujących okolicznościach. W. M. M. złożył w dniu 17 grudnia 2008 r. w Starostwie Powiatowym w M. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu placu siedliska kostką betonową polbruk oraz drogi dojazdowej zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. Jako teren inwestycji wskazał działkę o numerze geodezyjnym [...], położoną w Z. W odniesieniu do powyższego zgłoszenia nie został zgłoszony decyzyjnie sprzeciw organu architektoniczno – budowlanego. Natomiast w dniu 7 września 2009 r. zostało wniesione do organu nadzoru budowlanego przez A. M. pismo sprzeciwiające się wykonaniu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, w którym Skarżący wskazał na utrudnienia, jakie będzie stwarzać realizowana droga dojazdowa dla nieruchomości sąsiedniej. Podał, iż droga dojazdowa jest budowana wzdłuż starej drogi służącej obu posesjom. Ułożenie krawężników nowej drogi zawęża wjazd starą drogą na posesję Skarżącego z drogi publicznej M. – K. w sposób powodujący zagrożenie dla użytkowników drogi. Nadto nowa droga budowana jest na dość wysokim nasypie, a stworzona różnica poziomów położenia drogi Skarżącego i nowej drogi, powoduje zimą zawiewanie śniegu na drogę dojazdową, z której korzysta Skarżący. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (zwany dalej PINB) w dniu 10 września 2009 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi pisemnej w kwestii wykonywanych przez W. M. robót budowlanych informując, że prace są prowadzone na podstawie skutecznego zgłoszenia złożonego w stosownym organie. Skarżący nie podzielając argumentacji organu, co do braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego złożył wówczas do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na bezczynność organu I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej PWINB) postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. w następstwie uwzględnienia zażalenia zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie utwardzenia dojazdu do działki nr [...]. Stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, iż prace polegające na utwardzeniu działki na odcinku zjazdu w pasie drogi powiatowej, prowadzone są poza granicami działki o numerze [...]. Wykonane utwardzenie nie powinno utrudniać korzystania z istniejącej drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce o numerze [...]. Wobec powyższego zostało wszczęte w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M postępowanie, w którym uczestniczył też skarżący. Organ nadzoru budowlanego w dniu [...] listopada 2009 roku wydał kończącą postępowanie decyzję Nr [...], nakazującą W. M. M. dokonanie rozbiórki wykonanego w pasie drogowym w ramach samowoli budowlanej zjazdu z drogi publicznej oznaczonej numerem geodezyjnym [...] na działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], będącą własnością W. M. M. Od powyższej decyzji A. M. wniósł odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż decyzja nie rozstrzyga całości sprawy. W dniu [...] stycznia 2010 r. P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał zaskarżone postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2009r. W uzasadnieniu postanowienia opartego o art. 134 kpa organ odwoławczy przywołując treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.), wskazał na brak interesu prawnego odwołującego się do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Braku interesu prawnego Skarżącego upatrywał w niekwestionowanej okoliczności, iż Skarżący nie jest właścicielem działki o numerze geodezyjnym [...], która stanowi własność Gminy M., a którą Skarżący jedynie wykorzystuje jako dojazd do swojej nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Nie godząc się z rozstrzygnięciem zawartym w wydanym postanowieniu A. M. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności z mocy prawa decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., jako pomijającej fakt samowoli budowlanej. Ponadto strona skarżąca wniosła o potwierdzenie jej statusu jako strony w sprawie. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono nieważność z mocy prawa z uwagi na akceptowanie pozostawienia nasypu ziemnego utworzonego na drodze dojazdowej sąsiada wzdłuż starej drogi, z której korzysta Skarżący. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. N r 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 29.04.2010r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 128/10 uchylił postanowienie PWINB w B. z dnia [...]01.2010r. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd zlecił PWINB w B. ponowne badanie, czy skarżący ma przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Sąd wyraził w uzasadnieniu (str. 4) następujący pogląd: " wcześniejsze akceptowanie przez organ I instancji udziału skarżącego jako strony w postępowaniu, nie pozwalało na uznanie na etapie odwołania legitymacji skarżącego za oczywiście niedopuszczalną. Kwestia interesu prawnego strony skarżącej, wymagała merytorycznej oceny wpływu robót budowlanych sąsiada na uprawnienia właścicielskie skarżącego do własnej nieruchomości. Zauważyć należy, iż na rozprawie przed sądem skarżący podnosił, iż droga dojazdowa, z której korzysta, a która na długości graniczy z wybudowaną (utwardzoną) drogą dojazdową sąsiada, tylko na pewnym odcinku biegnie przez grunt gminy, a w pozostałej części urządzona jest na gruncie skarżącego. Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i postępowania odwoławczego, związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z którego strona może wywodzić określone prawa i obowiązki. Proces ten wymaga więc dokonywania ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego w odwołaniu." Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PWINB w B. wydał decyzję z dnia [...]07.2010r. nr [...] (będącą aktualnie przedmiotem zaskarżenia), którą umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...].11.2009 r. organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...], ponieważ zjazd ten nie przylegał i nie graniczył z działką Skarżącego, która jest oddzielona od zjazdu działką nr [...], będącą własnością Gminy M. Organ umorzył postępowanie, uznając że Skarżący nie ma przymiotu strony. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, A. M. żądał uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania PWINB w B. do wydania decyzji o rozbiórce nasypu ziemnego z położoną na nim drogą na działce nr [...], zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Skarżącego, organ nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dokonanych w sprawie o sygn. II SA/Bk 128/10 i ograniczył swoje postępowanie tylko do zjazdu z drogi publicznej na drogę na działkę o nr [...], gdy tymczasem skarżący dochodził prawidłowości wykonania drogi dojazdowej na działce o nr [...] i nasypu wybudowanego pod tę drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1r 153, poz. administracyjnymi 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Po pierwsze: organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie ocenił okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na to, czy skarżący ma przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, czym naruszył przepisy art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk Bk 128/10 wyraźnie wskazał, że skoro Skarżący brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, to kwestionowanie jego legitymacji procesowej na etapie odwołanie nie pozwalało na uznanie jego udziału za oczywiście niedopuszczalny. Nadto, organ zupełnie nie rozważył okoliczności, że działka Skarżącego o nr [...] graniczy bezpośrednio z utwardzoną przez W. M. drogą, usytuowaną na działce o nr [...] na odcinku od granicy południowej działki nr [...] do budynku gospodarczego. Organ nie rozważył, czy ta okoliczność może świadczyć o interesie prawnym Skarżącego, a co za tym idzie o statusie Skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu. Po drugie: rację przyznać należy zarzutowi skargi, iż organy ograniczyły przedmiot postępowania jedynie do orzeczenia o nielegalności zjazdu z działki o nr [...] na działkę o nr [...]. Decyzją dnia [...]11.2009r. PINB w M. nakazał W. M. rozbiórkę zjazdu z drogi publicznej oznaczonej nr [...] na jego działkę o nr [...]. Ta decyzja została wykonana i nie budziła sprzeciwu żadnej ze stron. Natomiast, A. M. od początku, już we wniosku z dnia 7.09.2009r. zatytułowanym "sprzeciw", domagał się zbadania przez nadzór budowlany, czy W. M. wybudował, zgodnie prawem, drogę dojazdową utwardzoną usytuowaną na nasypie, prowadzącą od drogi publicznej nr [...] do jego zabudowań na działce o nr [...]. PINB w M. poinformował skarżącego, pismem z dnia 10.09.2009r., że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, ponieważ W. M. legitymuje się skutecznym zgłoszeniem na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] (zgłoszenie dokonane w dniu 17.12.2008r. do Starostwa Powiatowego w M.). W świetle art. 104 i art. 123 k.p.a. nie jest to odpowiednia forma załatwienia sprawy, gdyż organy administracji załatwiają sprawy poprzez wydanie decyzji lub postanowień. Organ był związany żądaniem Skarżącego, zatem winien rozstrzygać, w odpowiedniej formie prawnej wniosek Skarżącego i orzec o całości żądania tj. legalności wykonania zjazdu z drogi o nr [...] na działkę o nr [...] ( co też organ uczynił) oraz o legalności wybudowania utwardzonej drogi na działce nr [...] prowadzącej do siedliska W. M. (czego organ nie uczynił). Żądanie swoje Skarżący ponawiał kilkakrotnie m.in. w pismach z dnia 15.11.2009r., z dnia 3.12.2008r., z dnia 3.12.2008r. cy ponawiałkilkakrotnie ł). na działce nr 88 prowadzącej dosiedliska aaaaz dnia 25.05.2010r. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej kwestii ani słowem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszył przepis art. 107 k.p.a. Organy obydwu instancji, nie rozstrzygnęły żądania Skarżącego w w/w zakresie, ograniczając się do jednego przedmiotu postępowania tj. zjazdu z drogi publicznej o nr [...]. Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, organ II Instancji rozważy, czy będzie kompetentny, w świetle art. 138 k.p.a., wydać rozstrzygnięcie we własnym zakresie, czy też powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia z zaleceniem kompleksowego załatwienia wniosku A. M. z dnia 7.09.2009r. w odpowiedniej, prawem przewidzianej formie. Należy mieć na względzie treść art. 15 k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.