II SA/Bk 128/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona na tle następujących okolicznościach. W. M. M. złożył w dniu 17 grudnia 2008 r. w Starostwie Powiatowym w M. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu placu siedliska kostką betonową polbruk oraz drogi dojazdowej zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. Jako teren inwestycji wskazał działkę o numerze geodezyjnym a, położoną w Z. W odniesieniu do powyższego zgłoszenia nie został zgłoszony decyzyjnie sprzeciw organu architektoniczno – budowlanego. Natomiast w dniu 7 września 2009r. zostało wniesione do organu nadzoru budowlanego przez A. M. pismo sprzeciwiające się wykonaniu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, w którym skarżący wskazał na utrudnienia, jakie będzie stwarzać realizowana droga dojazdowa dla nieruchomości sąsiedniej. Podał, iż droga dojazdowa jest budowana wzdłuż starej drogi służącej obu posesjom. Ułożenie krawężników nowej drogi zawęża wjazd starą drogą na posesję skarżącego z drogi publicznej M. – K. w sposób powodujący zagrożenie dla użytkowników drogi. Nadto nowa droga budowana jest na dość wysokim nasypie, a stworzona różnica poziomów położenia drogi skarżącego i nowej drogi, powoduje zimą zawiewanie śniegu na drogę dojazdową, z której korzysta skarżący. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w dniu 10 września 2009 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi pisemnej w kwestii wykonywanych przez W. M. robót budowlanych informując, że prace są prowadzone na podstawie skutecznego zgłoszenia złożonego w stosownym organie. Skarżący nie podzielając argumentacji organu, co do braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego złożył wówczas do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie na bezczynność organu I instancji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. w następstwie uwzględnienia zażalenia zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie utwardzenia dojazdu do działki nr a. Stwierdził w uzasadnieniu postanowienia, iż prace polegające na utwardzeniu działki na odcinku zjazdu w pasie drogi powiatowej, prowadzone są poza granicami działki o numerze a. Wykonane utwardzenie nie powinno utrudniać korzystania z istniejącej drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce o numerze b. Wobec powyższego zostało wszczęte w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowanie, w którym uczestniczył też skarżący. Organ nadzoru budowlanego w dniu [...] listopada 2009 roku wydał kończącą postępowanie decyzję Nr [...], nakazującą W. M. M. dokonanie rozbiórki wykonanego w pasie drogowym w ramach samowoli budowlanej zjazdu z drogi publicznej oznaczonej numerem geodezyjnym c na działkę oznaczoną numerem geodezyjnym. a, będącą własnością W. M. M. Od powyższej decyzji A. M. wniósł odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż decyzja nie rozstrzyga całości sprawy. W dniu 11 stycznia 2010 r. P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał zaskarżone postanowienie o numerze [...], w którym stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2009r. W uzasadnieniu postanowienia opartego o art. 134 kpa organ odwoławczy przywołując treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.), wskazał na brak interesu prawnego odwołującego się do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Braku interesu prawnego skarżącego upatrywał w niekwestionowanej okoliczności, iż skarżący nie jest właścicielem działki o numerze geodezyjnym b, która stanowi własność Gminy M., a którą skarżący jedynie wykorzystuje jako dojazd do swojej nieruchomości oznaczonej numerem d. Nie godząc się z rozstrzygnięciem zawartym w wydanym postanowieniu A. M. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności z mocy prawa decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. znak.: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., jako pomijającej fakt samowoli budowlanej. Ponadto strona skarżąca wniosła o potwierdzenie jej statusu jako strony w sprawie. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono nieważność z mocy prawa z uwagi na akceptowanie pozostawienia nasypu ziemnego utworzonego na drodze dojazdowej sąsiada wzdłuż starej drogi, z której korzysta skarżący. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. N r 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności. Zaskarżone postanowienie wydane bowiem zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 134 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przy niezasadnym pominięciu art. 138 par. 1 pkt 3 kpa, przewidującego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony u wnoszącego odwołanie. W uchwale z dnia 5.07.1999r. sygn. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119, Prokuratura i Prawo 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, Lex numer 37956) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony tj. przekonanie podmiotu wnoszącego odwołanie, że decyzja pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Przekonanie to może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie strony nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty tj. nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 kpa niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 kpa, tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika wprost, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (vide; wyrok NSA z 10.03.2009r. sygn. II OSK 316/08, Lex nr 526409) \. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszego postępowania zauważyć należy, iż skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wniesienie odwołania i był traktowany jako strona prowadzonego postępowania nie tylko przez organ I instancji, ale i przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w następstwie uwzględnienia wcześniejszego zażalenia skarżącego na bezczynność organu I instancji, zobowiązał ten organ do wydania decyzji załatwiającej sprawę. Co prawda formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest wyznacznikiem przymiotu strony, gdyż o nim decyduje przepis prawa materialnego, tym niemniej wcześniejsze akceptowanie przez organ I instancji udziału skarżącego jako strony w postępowaniu, nie pozwalało na uznanie na etapie odwołania legitymacji skarżącego za oczywiście niedopuszczalną. Kwestia interesu prawnego strony skarżącej, wymagała merytorycznej oceny wpływu robót budowlanych sąsiada na uprawnienia właścicielskie skarżącego do własnej nieruchomości. Zauważyć należy, iż na rozprawie przed sądem skarżący podnosił, iż droga dojazdowa, z której korzysta, a która na długości graniczy z wybudowaną (utwardzoną) drogą dojazdową sąsiada, tylko na pewnym odcinku biegnie przez grunt gminy, a w pozostałej części urządzona jest na gruncie skarżącego. Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, w tym i postępowania odwoławczego, związane jest z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa i obowiązki. Proces ten wymaga więc dokonywania ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego w odwołaniu. Dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania zgłoszonego w odwołaniu, związane jest z procesowym sposobem załatwienia sprawy i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania, a więc w fazie drugiej postępowania odwoławczego. Tak więc trybem właściwym do ewentualnego wykluczenia z udziału w postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego będzie tryb unormowany w art. 138 par. 1 pkt 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa procesowego, co uzasadniało jego uchylenie w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 1 lit."c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uchylenia postanowienia stało się zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożności wykonania postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na brak wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania administracyjnego, o zwrocie kosztów sąd nie orzekał.