II GSK 1165/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Sulimierski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 680/10 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w P. na informację L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 680/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. pozostawił bez rozpatrzenia skargę B. Sp. z o.o. w P. na informację L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd dokonał badania warunków formalnych dopuszczalności skargi i stwierdził, że wniesiona skarga jest niekompletna, ponieważ skarżący, dołączył do skargi niekompletny wniosek, bez obligatoryjnych załączników stanowiących integralną część złożonego przez skarżącego wniosku. Załączniki te zostały wymienione na str. 19 formularza wniosku i były to: wniosek w pierwotnej wersji, do którego odnosiło się pismo L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (LAWP) z dnia 12 maja 2010 r., załącznik 1 i załącznik 3 oraz załącznik 18 lit. a-c. Sąd powołując się na art. 30c ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wskazał, że kompletna dokumentacja powinna zawierać wniosek o dofinansowanie oraz wszystkie załączniki wymagane przy złożeniu wniosku do L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości. Ustawodawca nie przewidział wyjątków od spoczywającego na stronie skarżącej obowiązku złożenia ze skargą kompletu załączników. Wobec czego Sąd uznał, że skarga była niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju. B. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości oraz stwierdzenia, że ocena wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu została dokonana w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie przez Sąd – L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości sprawy wniosku skarżącego do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: - odpisu skargi wraz z pieczątką biura podawczego WSA w L. z 12 sierpnia 2010 r., - pisma WSA w L. z dnia 27 sierpnia 2010 r. o zwrocie skarżącemu 1 pliku dokumentów, - oświadczenie S.N. – Dyrektora ds. ekonomiczno-technicznych B. Sp. z o.o. o zwrocie dokumentów przez pracownika biura podawczego Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 26 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w zw. z wytycznymi dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetów RPO za lata 2007-2013 – pkt II.2 oraz pkt III.3, polegającym na: pozostawieniu przez Sąd skargi do WSA bez rozpoznania z powodu niedostarczenia przez skarżącą do Sądu wraz ze skargą pierwotnego wniosku złożonego do LAWP oraz załączników nr 1, 3 oraz 18 a-c stanowiących integralną część wniosku, na nierozpatrzeniu merytorycznym przez Sąd skargi w niniejszej sprawie i na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 30 c. ust. 3 pkt 1 ww ustawy mimo jej zasadności, w sytuacji gdy ocena wniosku skarżącego, zaskarżona informacja o negatywnym rozstrzygnięciu protestu skarżącej, zostały dokonane z naruszeniem prawa, z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów, gdyż wnioskodawca złożył wniosek zgodny z wytycznymi dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetów RPO za lata 2007-2013, uzupełnił wniosek zgodnie z żądaniem LAWP, a ponadto w sytuacji, gdy w przypadku uzupełnienia wniosku zgodnie z żądaniem LAWP wniosek podlegał ponownej ocenie formalnej i mógł być odrzucony wyłącznie w przypadku, gdy we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wnioskodawca nieuwzględnił wszystkich wskazanych przez LAWP poprawek bądź uzupełnień lub dokonał błędnych poprawek, co w przypadku skarżącej nie miało miejsca, a także na naruszeniu przez Sąd ustalonych tymi wytycznymi zasad realizacji programów operacyjnych, - art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z wytycznymi dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetów RPO na lata 2007-2013 pkt II.2 oraz pkt II.3, Instrukcją wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO Woj. L., polegające na: pozostawieniu przez Sąd skargi do WSA bez rozpatrzenia z powodu niedostarczenia do Sądu wraz ze skargą wniosku złożonego do LAWP, oraz załączników nr 1,3 oraz 18 a-c stanowiących integralną część wniosku, które to dokumenty skarżąca złożyła do Sądu, lecz po złożeniu skargi wraz z dwoma plikami dokumentów pracownik biura podawczego zwrócił je twierdząc, że 2 teczki są takie same, a nie zachodzi potrzeba składania dokumentów w dwóch egzemplarzach oraz na nierozpatrzeniu merytorycznym skargi, na niewydaniu przez Sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 30c ust. 3 pkt 1 ww. ustawy - w sytuacji gdy ustalone przez instytucję zarządzającą wytyczne dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetów RPO za lata 2007-2013 oraz Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO naruszały zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, w tym reguł określających warunki formalne wniosku, poprzez brak w wytycznych i instrukcji dokładnego określenia za jaki okres ma być złożony CIT-8 stanowiący załącznik do wniosku o dofinansowanie, - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 30c ust. 5, art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na niewłaściwej wykładni art. 30e ww. ustawy zw. z art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. oraz przez błędną wykładnię art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez przyjęcie, że w tym przypadku art. 30c ust. 5 stanowi lex specialis, oraz że przepis ten wyklucza wezwanie przez Sąd do uzupełnienia skargi w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30 e, co spowodowało pozbawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania jego skargi przez niezawisły Sąd, wskutek wydania przez Sąd zaskarżonego postanowienia o pozostawieniu przez Sąd skargi do WSA bez rozpoznania, z powodu niedostarczenia do Sądu wraz ze skargą pierwotnego wniosku złożonego do L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości, oraz załączników nr 1, 3 oraz 18 a-c stanowiących integralną część wniosku, które to dokumenty złożone zostały przy wniesieniu skargi do Sądu, na co skarżąca otrzymała pokwitowanie na odpisie skargi (na skardze biuro podawcze pokwitowało że do Sądu złożona została skarga oraz 2 pliki dokumentów). Po otrzymaniu skargi wraz z 2 plikami dokumentów pracownik biura podawczego zwrócił skarżącej 1 plik dokumentów, zawierający brakujące dokumenty wymienione w skardze- pierwotny wniosek, wraz z załącznikami nr 1,3 oraz 18 a-c stanowiącymi integralną część wniosku twierdząc, że są to te same dokumenty które są w drugim pliku dokumentów złożonych ze skargą oraz że nie zachodzi konieczność składania 2 plików dokumentów, które w ocenie pracownika Sądu są takie same. Dowodem na prawdziwość dokumentów jest fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie sygn. akt I SA/Lu 680/10 zwrócił skarżącej wyłącznie 1 plik dokumentów. II. naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 133 w związku z art. 49 § 1p.p.s.a., art. 30e i art. 30c ust.3 pkt 1, ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, polegające na tym, że Sąd dokonał zawężającej wykładni art.30e w/w ustawy w związku z art. 30c ust. 5 i art. 49 p.p.s.a., że Sąd bez wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi, polegających na jej niekompletności - braku wniosku o dofinansowanie projektu, który to wniosek pierwotny oraz dokumenty wymienione w zaskarżonym postanowieniu - załączniki nr 1,3 oraz 18 a-c skarżąca złożyła do Sądu, lecz pracownik biura podawczego po przyjęciu skargi zwrócił je, twierdząc że nie zachodzi potrzeba składania dwóch takich samych dokumentów, pozostawił wniosek skarżącej bez rozpatrzenia, na niewydaniu przez Sąd orzeczenia, o którym mowa w art. 30 c ust.3 pkt 1 powyższej ustawy, mimo iż w świetle okoliczności faktycznych podanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, że Sąd był zobowiązany do uwzględnienia skargi i do wydania orzeczenia na podstawie art. 30 c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, - naruszenia przez Sąd przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 133 p.p.s.a., art. 30e i art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polegające na nie wydaniu przez Sąd orzeczenia o jakim mowa w art. 30 c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mimo że zachodziły podstawy do wydania orzeczenia, gdyż przy ocenie projektu skarżącego LAWP (jako instytucja pośrednicząca, i wdrażająca RPO Oś I i Oś II, działająca w imieniu instytucji zarządzającej na podstawie art. 27 ust. 1, ze skutkami z art. 27 ust. 2 naruszyła prawo - art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dokonując oceny wniosku w sposób sprzeczny z Wytycznymi dla Wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO Województwa L. 2007-2013. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na charakter sprawy, rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy uwagami odnoszącymi się do trybu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach regulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6 grudnia 2006 r. reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów p.p.s.a., w związku z przyjętym w tej ustawie systemem odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem przepisów art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152. Opisany w art. 30e zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił w art. 30e zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wprowadził szczególne regulacje wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Z kolei w myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Poza tym w art. 47 § 1 p.p.s.a. został nałożony obowiązek dołączenia do pisma strony (np. skargi) jego odpisów i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III pt. "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne, jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Regulacje zawarte w Rozdziale I Działu III, a także w Rozdziale II tego Działu pt. "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46-48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych", lecz pojęciem "skargi niekompletnej", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie precyzuje pojęcia "skargi niekompletnej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) należy odnosić wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09). Przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej i w przypadku złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Skarga wnoszona na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. musi spełniać wymagania określone w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o których mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy ma na celu szybkie rozstrzygnięcie sporu powstałego w związku z rozdziałem środków finansowych w ramach programów operacyjnych oraz umożliwienie sądowi oceny legalności działań właściwych instytucji w toku oceny projektu złożonego przez wnioskodawcę. Przewidziany w tym przepisie obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji obejmuje także wniosek o dofinansowanie, który jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, powinien być złożony z załącznikami, których treść była przedmiotem negatywnie zakończonej procedury odwoławczej. Z powyższego wynika, że jeżeli skarżący wniósł skargę bez załączników, Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że skarga była niekompletna i pozostawienia jej wobec tego bez rozpatrzenia, co czyni nieuzasadnionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom kasatora, nie zostało odnotowane na skardze, iż złożono dwa pliki dokumentów. Z pieczątki na skardze wynika, że skarżąca złożyła wraz ze skargą dwa załączniki, którymi były: odpis z Krajowego Rejestru Sądowego oraz potwierdzenie wniesienia opłaty tytułem wpisu od skargi oraz złożyła plik dokumentów. Załączniki nie podlegały zwrotowi skarżącej, natomiast plik dokumentów został skarżącej zwrócony przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2010 r. W tym stanie rzeczy niesłuszne są także zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca upatrywała uchybienia powołanym przepisom poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 30c ust. 5 i art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jak już wskazano przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 30c ust. 2 i ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju była prawidłowa i w związku z tym nie spowodowała naruszenia wymienionej normy konstytucyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia pojęcia "wniosek", w kontekście określonego w tym przepisie obowiązku złożenia kompletnej dokumentacji w sprawie, a tym samym nie narusza konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.