II SA/Ke 580/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 580/10 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewódzki Komendant Policji, po rozpoznaniu odwołania M. N. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. nr [...] z dnia [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. N. pełni służbę w Policji od 25 marca 2003r., a funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem 25 marca 2006r. W dniu 8 stycznia 2010r. złożył on wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w P. przy ul. P. Do wniosku dołączył umowę darowizny nieruchomości sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 11 marca 2004r., decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 31 .10.2003r. oraz zaświadczenie o stanie zaawansowania robót. Organ I instancji decyzją z dnia 31 kwietnia 2010r. odmówił M. N. przyznania pomocy finansowej podnosząc, że jest on razem z matką współwłaścicielem domu jednorodzinnego, a jedyną formą współwłasności, którą ustawodawca dopuszcza przy udzielaniu pomocy na nabycie domu mieszkalnego jest małżeńska wspólność ustawowa. W odwołaniu od tej decyzji M. N. podniósł, że jest właścicielem 13/16 części nieruchomości i tylko zaciągnięcie kredytu hipotecznego razem z matką dawało szansę na zakończenie budowy domu. Organ odwoławczy stwierdził, że M. N. jest właścicielem udziału w wysokości 13/16 nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym. Zgodnie z art.195 kc. własność rzeczy przysługuje współwłaścicielom niepodzielnie, co oznacza, że żaden ze współwłaścicieli nie ma wydzielonej części rzeczy na wyłączną własność. Zgodnie z art.88 ustawy o Policji celem pomocy finansowej jest realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla policjanta i członków jego rodziny, dlatego świadczenie to może zostać przyznane policjantowi jedynie w przypadku, kiedy faktycznie uzyskuje lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny a nie jego wydzieloną część. Nie ma możliwości udzielenia pomocy finansowej policjantowi, który nabył ułamkową część nieruchomości nie stanowiącą odrębnego lokalu mieszkalnego. Ponadto z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, funkcjonariusz chcący uzyskać taką pomoc może nabyć na współwłasność lokal mieszkalny lub dom jedynie ze współmałżonkiem pozostającym z nim we wspólności majątkowej. M. N. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Komendanta Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której m.in. podniósł, iż wbrew treści art. 89 ustawy o Policji organ I instancji uznał, iż matka skarżącego G. N. nie jest członkiem rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego. Nie zgodził się z poglądem organu odwoławczego, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjanta przysługuje w sytuacji współwłasności, ale wynikającej jedynie z małżeńskiej wspólności majątkowej. Podniósł, że z powoływanych przez organ przepisów takie wnioski nie wynikają. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia ustalanie czy matka funkcjonariusza jest członkiem jego rodziny w myśl przepisów resortowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ego Komendanta Policji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonując interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 88 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( tekst jednolity : Dz.U. z 2007r.,nr 43, pz.227 – dalej zwanej ustawą Policji) oraz par.3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów.( Dz.U. z 2001r. nr 131, poz.1468 ze zm. - dalej jako rozporządzenie) doszedł do konkluzji, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej z tego powodu, że jak wynika ze złożonego wniosku skarżący razem ze swoją matką jest współwłaścicielem w części ułamkowej nieruchomości, na której wznosi dom a z w/w przepisów wynika, że nie ma możliwości udzielenia pomocy finansowej policjantowi, który nabył ułamkową część nieruchomości nie stanowiącą odrębnego lokalu mieszkalnego. Nadto zdaniem organu jedyną formą współwłasności, którą ustawodawca dopuszcza przy udzielaniu pomocy na nabycie domu mieszkalnego jest małżeńska wspólność ustawowa. Jak wynika z akt sprawy do wniosku o udzielenie pomocy finansowej z dnia 8 stycznia 2010r. skarżący dołączył akt notarialny z dnia 11 marca 2004r., mocą którego w drodze darowizny uczynionej przez jego rodziców stał się współwłaścicielem w ¾ częściach nieruchomości rolnej położonej w P. składającej się z działek nr 35 i nr 106, decyzję o pozwoleniu na budowę domu na w/w działce nr 106 oraz zaświadczenie o stopniu zaawansowania budowy domu jednorodzinnego na dzień 19.11.2009r. W wyniku dziedziczenia po ojcu skarżący stał się współwłaścicielem w/w nieruchomości w 13/16 częściach ( odpis z księgi wieczystej nr 28112 prowadzonej przez SR w P. k.7 akt adm.). We wniosku o przyznanie pomocy finansowej wskazał, że w domu jednorodzinnym zamieszka wraz z żoną oraz córką. Jak już wyżej to wskazano, w oparciu o powyższe materiały organy orzekające w sprawie odmówiły udzielenia skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego z powodu jednej tylko okoliczności tj. faktu, iż skarżący jest współwłaścicielem w 13/16 częściach przedmiotowej nieruchomości wraz z domem jednorodzinnym. W związku z powyższym istota tej sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do wyjaśnienia, czy nabycie przez policjanta w służbie stałej współwłasności w części ułamkowej nieruchomości, na której prowadzi budowę domu jednorodzinnego uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy o Policji i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( tekst jednolity : Dz.U. z 2007r.,nr 43, pz.227 – dalej zwanej ustawą Policji) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Celem tego unormowania jest doprowadzenie do takiej sytuacji, w której policjant w służbie stałej będzie mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. To prawo policjanta realizowane jest przede wszystkim przez przydzielenie mu tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast stosownie do art. 94 ust.1 ustawy o Policji, w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust.1 ustawy o Policji jest konsekwencją niezrealizowania prawa policjanta, niemającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, do otrzymania lokalu mieszkalnego. Celem tego przepisu jest uzyskanie przez policjanta pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. I OPS 1/99, ONSA 1999, Nr 3, poz. 77) , w której dokonano analizy art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, NSA stwierdził m.in, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenia nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Zdaniem Sądu żaden z przepisów ustawy o Policji ani też w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów nie wyklucza przyznania pomocy finansowej policjantowi, który nabył z osobą trzecią na współwłasność w częściach ułamkowych nieruchomość z domem jednorodzinnym. Każdy taki przypadek należy potraktować indywidualnie. Jeśli zatem skarżący będąc funkcjonariuszem w służbie stałej zgłaszając roszczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, to brak jest podstawy do odmowy udzielenia mu tej pomocy tylko z tego powodu, że jest współwłaścicielem razem z matką w częściach ułamkowych nieruchomości, na której ma zamiar zamieszkać z żoną i córką wznosząc dom jednorodzinny. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można takiego wniosku wysnuć z treści § 3 rozporządzenia, który stanowi w ust. 1, że pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia, ust. 2 - do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności : 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis ten reguluje warunki jakim ma odpowiadać wniosek policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o przyznanie pomocy finansowej. W ocenie Sądu przepis ten nie uprawnia do twierdzenia, iż wniosek taki nie przysługuje policjantowi, który nabył nieruchomość na współwłasność ułamkową i realizuje na niej dom jednorodzinny. W wyroku z dnia 20 listopada 2009r. w sprawie I OSK 188/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela, iż co do zasady nabycie lokalu mieszkalnego( nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym) na zasadzie współwłasności w udziale nie wyklucza uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust.1 ustawy o Policji. Z przepisów kodeksu cywilnego nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Zgodnie z art. 206 k.c. każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Z powyższych względów Sąd uznał, iż organ przeprowadził błędną wykładnię art.88 ust.1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis w kwocie 200 zł. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni pogląd prawny wyrażony przez Sąd w tej sprawie tj. weźmie pod uwagę to, iż sam fakt współwłasności ułamkowej skarżącego w przedmiotowej nieruchomości, na której realizuje on dom mieszkalny na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę, nie mógłby stanowić podstawy do odmowy przyznania tej pomocy.