I OSK 835/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 329/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za wykonywanie lotów próbnych śmigłowcem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim na rzecz J. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. (sygn. akt III SA/Łd 104/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w Nowym Gliniku z dnia [...] września 2008 r., nr 848 w przedmiocie odmowy wypłaty dodatkowego wynagrodzenia J.B. Ponownie rozpoznając sprawę Dowódca Jednostki Wojskowej 4392 w Nowym Glinniku w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której ponownie odmówił przyznania J.B. dodatkowego wynagrodzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że chociaż bezsporny w sprawie jest fakt wykonywania lotów przez stronę, to podstawą do wydania decyzji pozytywnej, zgodnie z zał. nr 5 do Instrukcji Lotów Próbnych w Lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest protokół – wyciąg z wykonania lotu próbnego. Zdaniem organu wnioskodawca nie złożył protokołu – wyciągu w wyznaczonym terminie. Organ powołał się także na pismo z dnia [...] maja 2008 r., w którym WSK "PZL Świdnik", wskazał, że nie posiada protokołów zgodnych z § 4 przedmiotowej instrukcji, ponieważ loty były wykonywane w oparciu o zakładowe instrukcje i programy prób w locie. Protokoły nie zostały sporządzone. Organ I instancji uznał, że ze względu na brak protokołów, nie może wydać decyzji o przyznaniu dodatkowego wynagrodzenia. W odwołaniu J.B. zarzucił niezastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. i tym samym naruszenie przez organ I instancji art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie strony, stawianie przez organ I instancji tezy, o konieczności dostarczenia protokołu – wyciągu z wykonania lotu próbnego, jest sprzeczne z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku. Ponadto, w ocenie strony, organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 88 ust. 2 w zw. z art. 81 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 3 pkt 5, § 4 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 1, § 9 pkt 52 i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie w sprawie, pomimo tego iż w sprawie zaistniały przesłanki prawne i faktyczne do wydania decyzji na korzyść skarżącego. Wniósł o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty poprzez przyznanie mu prawa do dodatkowego wynagrodzenia w wysokości 34 781,25zł, wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi od dnia wymagalności, tj. od dnia 5 października 2006 r., łącznie 48 364 zł. Skarżący wraz z pismem z dnia 12 lutego 2010 r. załączył do akt sprawy sporządzony przez siebie "Szczegółowy wykaz wyliczeń finansowych z tytułu udziału w szczególnych lotach próbnych odbywanych w PZL Świdnik śmigłowcami W-3W «Procjon-2» i W-3WA «Procjon-3». W załączniku strona wyliczyła wszystkie odbywane przez siebie loty, z podaniem ich daty, czasu trwania ("płatnego"), mnożnika, który powinien mieć zastosowanie oraz wnioskowanej kwoty wynagrodzenia. Następnie, w piśmie z dnia 5 marca 2010 r. skarżący wyjaśnił, że rodzaj i kategorie lotów, określa § 2 Instrukcji Operacyjnej Lotów Próbnych IOLP-2005, która jednak sama w sobie, nie jest podstawą do wypłaty i naliczeń stosownych należności finansowych, których wypłata następuje na podstawie przepisów przedmiotowej ustawy i powołanego rozporządzenia. Strona wskazała także, że dysponuje wiedzą, iż obowiązująca w WSK "PZL-Świdnik" Instrukcja Operacyjna Lotów Próbnych, jest pod względem podziału lotów na rodzaje oraz ich kwalifikacji na poszczególne kategorie, tożsama z IOLP-2005. Żądanie skarżącego co do wysokości należnego wynagrodzenia poparło w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. Stowarzyszenie Niezależne Forum o Wojsku, dopuszczone przez organ do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 2 i § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 9 ust. 1, 2 i 5 pkt 2 i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia uchylił powyższą decyzję oraz przyznał J.B. dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie lotów próbnych śmigłowcem w wysokości 6159,68 złotych wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia 9 września 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił, że powodem odmowy przyznania dodatkowego wynagrodzenia, był brak protokołu-wyciągu z wykonania lotu próbnego, który zgodnie z Instrukcją Organizacji Lotów Próbnych w Lotnictwie RP, stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie dodatkowego wynagrodzenia za wykonanie lotu próbnego. Kwestia ta była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, który wyraził pogląd, że powoływana instrukcja nie ma w tej sprawie zastosowania. Pogląd ten, jest dla organów administracji wiążący i dlatego argument organu I instancji uznano za chybiony. Wskazano, że Sąd przesądził, że doszło do powierzenia udziału w lotach J.B. Z kolei fakt wykonywania przez stronę lotów w charakterze operatora pokładowego systemu rozpoznania radioelektronicznego, w okresie od 31 stycznia do 25 sierpnia 2006 r. należy uznać w sprawie za bezsporny, co stwierdza także organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że żądanie J.B. jest w swojej istocie zasadne. Ponadto, czasy lotów, za które ma być wypłacone wynagrodzenie wynikające z dokumentów uzyskanych z WSK "PZL-Świdnik" są takie same jak czas lotów, wymienione przez stronę w załączniku do pisma z dnia [...] lutego 2010 r. Natomiast kwestią wymagającą wyjaśnienia w toku dalszego postępowania było określenie wysokości należnego wynagrodzenia. W toku postępowania, organ ustalił, że nie jest prawdą, iż obowiązująca w WSK "PZL-Świdnik" klasyfikacja lotów jest tożsama z tą, jakiej dokonuje się w oparciu o IOLP-2005. Ponadto organ ustalił, że loty, w których brał udział J. B., nie mogą zostać uznane za loty o szczególnym stopniu trudności lub niebezpieczeństwa. Zgodnie z obowiązującym w WSK "PZL-Świdnik" Zakładowym Układem Zbiorowym Pracy, stopień trudności i niebezpieczeństwa poszczególnych lotów, ocenia się na 5, 6 i 7 w dziesięciostopniowej skali. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia, stawki dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie lotów próbnych albo prac przygotowawczych do tych lotów, określa załącznik nr 2 do rozporządzenia. Z kolei, zgodnie z § 3, w razie wykonywania lotów próbnych o szczególnym stopniu trudności lub niebezpieczeństwa, stawki dodatkowego wynagrodzenia określone w załączniku nr 2, mogą być podwyższone przy zastosowaniu mnożników określonych w załączniku nr 3. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 5, wysokość wynagrodzenia, jest uzależniona od tego czy dana osoba pełniła rolę innego członka załogi, czy też pozostałego żołnierza, wykonującego w czasie lotu próbnego na statku powietrznym czynności przewidziane w programie tego lotu. W ocenie organu, uzyskane od WSK "PZL-Świdnik" dokumenty, pozwalają przyjąć, że wykonywane loty były lotami próbnymi doświadczalnymi, a zatem przy ustalaniu wynagrodzenia, przyjąć należy stawki z rubryki nr 1, z kolumny dotyczącej śmigłowców. Wyjaśnienia wymaga natomiast, do której kategorii lotów, należy zaliczyć loty wykonywane przez skarżącego. Organ odwoławczy podkreślił, że instrukcja, co prawda nie ma tu zastosowania, jednakże może stanowić wskazówkę interpretacyjną, przy dokonywaniu wykładni przepisów rozporządzenia. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę, że w przytaczanym układzie zbiorowym pracy, funkcję wskaźników określających stopień trudności i niebezpieczeństwa lotów pełnią mnożniki, odpowiednim przyporządkowaniem jest przypisanie lotów o mnożnikach od 1-5 do kategorii III albo IV – wynagrodzenie – 125 zł, zaś lotów o mnożnikach 6-10 do kategorii I albo II –wynagrodzenie 140 zł za godzinę lotu. Zgodnie z § 9 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia, w razie wykonywania lotów o szczególnym stopniu trudności lub niebezpieczeństwa, stawki dodatkowego wynagrodzenia, określone w załączniku nr 2, mogą być podwyższone przy zastosowaniu mnożników określonych w załączniku nr 3. Z treści załącznika do pisma z dnia 12 lutego 2010 r. wynika, że strona oczekiwała podwyższenia przysługującego jej wynagrodzenia, przy zastosowaniu mnożników równych mnożnikom wynikającym z układu zbiorowego. W ocenie organu odwoławczego taka analogia jest niedopuszczalna. Przewidzianych rozporządzeniem mnożników, nie można w żadnym wypadku utożsamiać z mnożnikami w rozumieniu układu zbiorowego pracy. Przede wszystkim, jak zostało wyjaśnione powyżej, w przypadku wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi "PZL Świdnik", wynagrodzenie za każdy lot jest mnożone przy użyciu jednego, "sztywno" przypisanego mnożnika. Natomiast, w przypadku wynagrodzenia żołnierzy zawodowych, zgodnie z § 9 ust. 3, jedynie w przypadku wykonywania lotów o szczególnym stopniu trudności lub niebezpieczeństwa, stawki dodatkowego wynagrodzenia mogą być pomnożone przy użyciu mnożników, które nie są przypisane "sztywno" lecz rozporządzenie pozostawia tu dość szeroką możliwość wyboru. Z ekonomicznego punktu widzenia różnica ta wydaje się być uzasadniona różnicą stawek podstawowych w rozporządzeniu 140 lub 125 zł, zaś w układzie zbiorowym 39,03 zł. Ponadto, nawet z czysto logicznego punktu widzenia, nie można uznać mnożnika 5 w pięciostopniowej skali (w przypadku prób nowo zabudowanych przyrządów pilotażowo-nawigacyjnych, urządzeń fotograficznych i urządzeń radioelektronicznych) za tożsamy z mnożnikiem 5 w skali dziesięciostopniowej. Jak wynika z wyjaśnień przesłanych przez "PZL Świdnik", nie sposób uznać lotów, których trudność i niebezpieczeństwo ocenione zostało na 5, 6 w kategorii 1-10, za loty o szczególnym stopniu trudności lub niebezpieczeństwa. W powołanym piśmie, przesłanym przez WSK "PZL-Świdnik" dokonano oceny, że loty z mnożnikiem 5 i 6 to loty o średnim stopniu trudności i niebezpieczeństwa. Zdaniem organu, ocena ta jest z całą pewnością prawidłowa, ponieważ mnożniki 5 i 6, znajdują się dokładnie w środku tej dziesięciostopniowej skali. Jeśli chodzi natomiast o loty z mnożnikiem 7, to być może, nie można uznać ich za loty o stopniu średnim, nie mniej w ocenie organu nie można ich także uznać za loty o szczególnym stopniu trudności lub niebezpieczeństwa. Zdaniem organu, przyjęcie, że aż 40% mnożników (mnożniki 7, 8, 9 i 10), świadczyłoby o spełnieniu przesłanki szczególnego stopnia trudności lub niebezpieczeństwa stanowiłoby niedopuszczalne wypaczenie treści powołanego przepisu rozporządzenia. W związku z powyższym, wynagrodzenie określone w załączniku nr 2, zgodnie z § 9 ust. 3, nie może zostać pomnożone. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia dokonania lub nie dokonania takiego podwyższenia, pozostaje kwestią autonomicznej decyzji organu administracji, który na mocy użytego w przepisie sformułowania, korzysta tu ze swobodnego uznania. W ocenie organu, z redakcji przepisu wynika, że nawet ustalenie w toku postępowania, że wykonywane loty cechowały się szczególnym stopniem trudności i niebezpieczeństwa, nie obliguje do podwyższenia wynagrodzenia, a jedynie stwarza taką możliwość. Takie rozumienie zastosowanej w przepisie konstrukcji swobodnego uznania administracyjnego. Dla pełnego określenia wysokości kwoty wynagrodzenia, należało ponadto ustalić, czy sierż. B., w trakcie lotów próbnych, zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia pełnił rolę innego członka załogi (pkt 2), czy też pozostałego żołnierza, wykonującego w czasie lotu próbnego na statku. Organ uznał, że o dokonaniu rozróżnienia, decydować powinno kryterium istotności roli, jaką dana osoba odgrywała w trakcie lotu. W przypadku omawianych lotów ustalono, że J. B. pełnił rolę operatora sprzętu rozpoznawczego, zaś celem wykonywania lotów było sprawdzenie prawidłowości funkcjonowania tego sprzętu. Przyjęte przez organ kryterium istotności, przemawia zdecydowanie na korzyść odwołującego się, w związku z czym został on uznany za innego członka załogi w rozumieniu § 9 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. W oparciu o przyjęte powyżej założenia, organ dokonał obliczenia kwoty wynagrodzenia należnego skarżącemu. Zdaniem organu strona wykonała 5 godzin i 10 minut lotów, za które przysługuje stawka 140 zł wynagrodzenia za godzinę lotu oraz 59 godzin i 55 minut lotów, za które przysługuje stawka 125 zł. Zgodnie z przywołanym powyżej § 9 ust. 1 rozporządzenia, wynagrodzenie strony wynosi 75% uzyskanej w ten sposób kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 329/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na decyzję Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za wykonywanie lotów próbnych śmigłowcem, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w sprawie organ rażąco naruszył przepisy postępowania, uniemożliwiając dokonanie oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji merytorycznej zasadności wysokości przyznanego wynagrodzenia za wykonywanie lotów próbnych śmigłowcem. Sąd wskazał, że wyrokiem z 4 czerwca 2009 r. zostały uchylone decyzje organów I i II instancji w przedmiocie odmowy wypłaty dodatkowego wynagrodzenia. Sąd nakazał uzupełnienie materiału dowodowego, przesądzając o zasadności przyznanego J.B. wynagrodzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – Dowódca Jednostki Wojskowej 4392 w Nowym Glinniku w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił przyznania wynagrodzenia za wykonywanie lotów próbnych śmigłowcem. Natomiast w wyniku rozpoznania odwołania Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uchylił powyższą decyzję oraz przyznał J.B. dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie lotów próbnych śmigłowcem w wysokości 6.159,68 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 9 września 2006 r. Skarżący domagał się przyznania 34.781,00 zł. Sąd wywodził, że organ II instancji rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji również rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności. Naruszenie zasady dwuinstancyjności ma miejsce gdy organy nie prowadzą postępowania dowodowego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy zobowiązany był do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dowódca Jednostki Wojskowej nr 4392 w Nowym Glinniku ponownie rozpoznając sprawę po wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. zobligowany był do wykonania zaleceń Sądu. Tymczasem wydał decyzję ponownie odmawiającą przyznania wynagrodzenia. W takiej sytuacji organ II instancji rozpoznając sprawę powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd zaznaczył, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Odmówił przyznania wynagrodzenia, gdyż nie przedstawiono protokołów-wyciągów z wykonania lotów próbnych. Całe postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ odwoławczy, który zgromadził szereg dokumentów z WSK "PZL-Świdnik" i w oparciu o nie ustalił stan faktyczny w sprawie. Organ II instancji jest uprawniony do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego tylko w niewielkim zakresie. W razie stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części jest on zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Niedopuszczalne jest, aby organ odwoławczy przeprowadził całe postępowanie wyjaśniające, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stanowi to bowiem rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o przyznaniu wynagrodzenia w wysokości niższej niż żądał tego skarżący. Stanowi to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, co pozbawiło skarżącego możliwości obrony swych praw w postępowaniu administracyjnym. Od tak wydanej decyzji nie mógł bowiem ponownie złożyć odwołania i sprawa wysokości przyznanego wynagrodzenia nie została rozpatrzona przez dwa różne organy. Skarżący pozbawiony został prawa do jednej instancji, bowiem strona nie może odwołać się od rozstrzygnięcia, które pojawia się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz zważyć na treść art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie powinno być prowadzone zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 104/09 oraz poszanowaniu zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 punkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność decyzji Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd za podstawę zaskarżonego orzeczenia, co uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności samego rozstrzygnięcia. zawartego w sentencji wyroku, 2) art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności Decyzji Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. z powodu nieprzeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego przez Dowódcę Jednostki Wojskowej 4392 w Nowym Glinniku przed wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. chociaż zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2010 r. (sygn. akt III SA/Łd 51/10), od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 1167/10) w chwili wnoszenia skargi na przewlekłość postępowania przed Dowódcą Jednostki Wojskowej 4392 w Nowym Glinniku całe postępowanie wyjaśniające konieczne do wydania decyzji merytorycznej zostało już przeprowadzone, 3) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo tego że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, 4) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo tego że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji był zobowiązany do wydania orzeczenia reformacyjnego i wydał takie właśnie orzeczenie, a tym samym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, 5) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo tego że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie był uprawniony do wydania orzeczenia kasacyjnego i nie wydał takiego orzeczenia, a tym samym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądzenie od J.B. na rzecz organu administracji – Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowiecki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. J.B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł też, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej o nieobciążanie kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z podstaw, wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa obejmuje zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego. Do zakresu rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego należy zaliczyć naruszenie konstytucyjnych reguł prawa do obrony, do której należy zasada dwuinstancyjnego postępowania. Istota zasady dwuinstancyjności opiera się na prawie jednostki do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem przez rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy przez organ pierwszej, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przez organ drugiej instancji. Obowiązek rozpoznania organ spełnia, jeżeli przedmiotem czynności procesowych obejmuje okoliczności faktyczne wyznaczone w hipotetycznym stanie faktycznym zapisanym w normie prawa materialnego. Brak czynności dowodowych na ustalenie okoliczności faktycznych przesądza o braku rozpoznania sprawy w postępowaniu w danej instancji. Brak rozpoznania sprawy przez organ w pierwszej instancji wyłącza kompetencję merytoryczną organu drugiej instancji. Wynika to z art. 15 w związku z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (...)". Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego regulującego kompetencję merytoryczno-reformacyjną organu drugiej instancji jest wyznaczone zasadą dwuinstancyjności (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zakres ustaleń stanu faktycznego w sprawie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i postępowaniu przed organem drugiej instancji musi się pokrywać. W postępowaniu odwoławczym dopuszczalne jest jedynie przeprowadzenie dodatkowych (uzupełniających) czynności dowodowych na określone okoliczności faktyczne objęte ustaleniami stanu faktycznego. Nie jest zachowana zasada dwuinstancyjności jeżeli zachodzi zasadnicza różnica w zakresie ustalenia stanu faktycznego. W sprawie występuje zasadnicza różnica w zakresie ustaleń stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji – Dowódcę Jednostki Wojskowej 4392 w Nowym Gliniku a postępowaniem prowadzonym w drugiej instancji – Dowódcę 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim, a różnica ta wynika wprost z treści rozstrzygnięcia: odmowa przyznania dodatkowego wynagrodzenia (rozstrzygniecie organu pierwszej instancji) a przyznaniem dodatkowego wynagrodzenia (rozstrzygniecie organu drugiej instancji). Zakres ustaleń organu drugiej instancji dotyczył podstawowych okoliczności faktycznych rozstrzygnięcia sprawy – uznanie za bezsporny fakt wykonywania przez J.B. lotów; – ustalenie kwalifikacji lotów; – ustalenie stopnia trudności i niebezpieczeństwa lotów; – ustalenie roli żołnierza w czasie lotu próbnego. Te okoliczności faktyczne nie były przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji. Dokonanie tych ustaleń przez organ drugiej instancji stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 170 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy odróżnić przedmiot rozpoznania i ocenę prawną sądu administracyjnego w sprawie skargi na decyzję od przedmiotu rozpoznania w sprawie skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Zasadnie Sąd przyjął, że organy wiązała ocena prawna przyjęta w wyroku z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 104/09. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu przedstawiony stan faktyczny w zakresie wykazania naruszenia zasady dwuinstancyjności jest w pełni prawidłowy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie został a oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.