II GSK 881/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski del. WSA Renata Detka Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 425/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oddala skargę kasacyjną I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o przekroczeniu progu ogólnej liczby głosów w spółce. Relacjonując przebieg postępowania administracyjnego, Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej jako: KNF lub organ nadzoru) nałożyła na J. W. karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za naruszenie art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm., dalej jako: ustawa o ofercie publicznej). Wskazując podstawy faktyczne rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że wskutek konwersji akcji uprzywilejowanych co do głosu (...) [...] Z. S.A., która nastąpiła w dniu 5 listopada 2008 r., udział skarżącego - akcjonariusza tej spółki - uległ zmianie z poziomu 4,53% do poziomu 5,58% ogólnej liczby głosów. W związku z zaistniałym zdarzeniem skarżący, stosownie do treści art. 69 w zw. z art. 87 ustawy o ofercie publicznej, był zobowiązany do przekazania KNF i Spółce zawiadomienia o przekroczeniu progu 5% ogólnej liczby głosów w terminie czterech dni od dnia zmiany posiadanego udziału tj. do dnia 9 listopada 2007 r. Skarżący przekazał wymaganą prawem informację dopiero w dniu 23 listopada 2007 r. W toku postępowania ustalono, iż J. W. nie działał z należytą starannością, gdyż miał faktyczną możliwość pozyskania informacji o konwersji akcji w dniu jej dokonania, a także przed tym zdarzeniem. Z jego zeznań wynikało bowiem, że przed dniem 2 listopada 2007 r. dysponował wiedzą o możliwości nastąpienia konwersji i uświadamiał sobie jej skutki. Uzasadniając wysokość nałożonej kary organ podał, że wynosi ona 5% ustawowego zagrożenia sankcją określonego w art. 97 ustawy o ofercie publicznej oraz że uregulowania dotyczące znacznych pakietów akcji spółki publicznej należą do grupy przepisów, które mają na celu ochronę jednej z fundamentalnych zasad, na której oparty jest publiczny obrót papierami wartościowymi – zasady transparentności rynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wyjaśniając powody oddalenia skargi Sąd I instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną nałożonej na skarżącego kary stanowił art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej, zgodnie z którym na każdego, kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa jest w art. 69, lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach, Komisja może w drodze decyzji nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł. Z kolei zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, kto osiągnął lub przekroczył określony w ustawie próg ogólnej liczby głosów w związku z zajściem innego niż czynność prawna zdarzenia prawnego min. 5% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej, jest zobowiązany zawiadomić o tym Komisję oraz spółkę w terminie 4 dni od dnia zmiany udziału w ogólnej liczbie głosów albo od dnia, w którym dowiedział się o takiej zmianie lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się o niej dowiedzieć. Sąd ustalenie faktyczne sprawy uznał za bezsporne i stwierdził, że w ich świetle J. W. zobowiązany był do dokonania notyfikacji zmiany stanu posiadania do dnia 9 listopada 2007 r., a obowiązek ustawowy wykonał dopiero w dniu 23 listopada 2007 r. Sąd podzielił stanowisko organu, iż skarżący nie dołożył należytej staranności w wykonaniu obowiązku nałożonego ustawą. Skarżący, jak sam przyznał, wiedział o tym, że 18 października 2007 r. raportem bieżącym Zarząd Z. S.A. poinformował, że Rada Nadzorcza Spółki w tym dniu wyraziła zgodę na konwersję 105619 sztuk akcji uprzywilejowanych co do głosu (...) [...] na akcje zwykłe na okaziciela. W tej sytuacji mógł się spodziewać, że do owej konwersji w najbliższym czasie dojdzie. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących wadliwego przekazania informacji o mającej nastąpić w dniu 5 listopada 2007 r. konwersji akcji. Uchwała [...]S.A. dotycząca zmiany praw z papierów wartościowych zapadła w dniu 31 października 2007 r., a spółka przekazała informację o niej w terminie określonym w § 5 ust. 1 pkt 10 w zw. z § 97 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 października 2005 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych (Dz. U. Nr 209, poz. 1744). Oceniając wysokość nałożonej kary pieniężnej Sąd stwierdził, że KNF działała w granicach prawa. Przyjął, że skarżący jest doświadczonym inwestorem na rynku kapitałowym, stąd wymagania w stosunku do niego powinny być wyższe w stosunku do podmiotów, które rozpoczynają inwestycje na giełdzie papierów wartościowych. Sąd uznał, że w toku postępowania nie zostało ograniczone prawo skarżącego do czynnego udziału w tym postępowaniu. Odmowa udostępnienia notatki sporządzonej przez pracowników Urzędu dla potrzeb prac członków Komisji była, zdaniem Sądu, uzasadniona. Nie stanowiła ona bowiem dowodu, czy materiału, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., który organ był zobowiązany przedłożyć skarżącemu celem zapoznania się i zgłoszenia ewentualnych uwag. Notatka jest tylko materiałem wewnętrznym, przygotowywanym po to, aby usprawnić pracę KNF. U podstaw prawnych oddalenia skargi Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej J. W. zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 10 § 1 k.p.a. - art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4 p.p.s.a., - art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.10 § 1 k.p.a. Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej skarżący podał, że przyjęte przez KNF, a podtrzymane przez WSA, stanowisko dotyczące odmowy udostępnienia notatki sporządzonej przez pracownika Urzędu dla potrzeb pracy KNF, jest błędne, czego skutkiem jest rażące naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego notatka ta jest dokumentem sporządzanym w związku z prowadzonym postępowaniem, przy czym jej treść ma wpływ na decyzję KNF. Skarżący uznał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej przyjmując, że naruszenie obowiązku informacyjnego skutkuje, czy powinno skutkować, nałożeniem kary, a tego rodzaju interpretacja nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści przepisu. Uzasadniając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, J. W. wywiódł, że nieprawdziwe jest twierdzenie Sądu, że stan faktyczny jest bezsporny. Za sporne uznał skarżący przyjęcie za niewadliwe przekazanie przez spółkę E. informacji o konwersji akcji oraz za bezpodstawne uznanie skarżącego za "doświadczonego" inwestora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, jako nieuzasadnionej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję organu nadzoru nad rynkiem finansowym nakładającą na skarżącego karę pieniężną za naruszenie obowiązków określonych w ustawie o ofercie publicznej. Oddalenie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że w procesie jej kontroli Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarżący kwestionuje tę ocenę twierdząc, że "obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.", przy czym przepis ten wskazuje najpierw, jako przepis prawa materialnego, zarzucając jego naruszenie w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., po czym uznaje, że wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż decyzje organu nadzoru zostały wydane z "rażącym" naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Dodać przy tym należy, że naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. skarżący upatruje w odmowie udostępnienia notatki sporządzonej przez pracowników Urzędu KNF w związku z prowadzonym postępowaniem przedłożonej Komisji Nadzoru Finansowego. Powołując się na osobiste doświadczenia pełnomocnik skarżącego twierdzi, że "istota takiej notatki służbowej polega na tym, że w treści notatki zazwyczaj wskazane są istotne ustalenia faktyczne - dokonane przez pracowników Urzędu KNF, a nie przez członków organu". Powołany w obydwu podstawach kasacyjnych przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przytoczony przepis zawiera jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zawarta w nim norma jest normą prawa procesowego, dlatego też potencjalne naruszenie tego przepisu może być zwalczane w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu jest jednym z elementów rzetelnej procedury administracyjnej, a jej naruszenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. obligowałoby zatem sąd administracyjny do uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., a tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 10 § 1 k.p.a. jest zarzutem chybionym. Ta konstatacja nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od oceny trafności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W tej materii skład orzekający podziela pogląd Sądu I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia po stronie organu nadzoru obowiązku umożliwienia skarżącemu udziału w każdym stadium tego postępowania. Skarżący został powiadomiony o jego wszczęciu, był pouczony o przysługujących mu w każdej fazie postępowania uprawnieniach, jak i terminie rozprawy, w której wszak uczestniczył. Skarżący nie kwestionuje tych okoliczności, upatrując naruszenie zasady czynnego udziały strony jedynie w odmowie udostępnienia notatki, którą pracownicy Urzędu sporządzili dla Komisji Nadzoru Finansowego. Należy, zatem ustalić, czy sporządzenie notatki, będącej w istocie streszczeniem ustaleń stanu faktycznego stanowi fazę postępowania administracyjnego, w której art. 10 § 1 k.p.a. gwarantuje stronie czynny w nim udział. Tylko bowiem w sytuacji, gdyby strona nie brała udziału w określonym stadium postępowania (lub całym postępowaniu), art. 10 § 1 k.p.a. będzie naruszony. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, o czym już była mowa, iż notatka stanowi streszczenie, czy też sprawozdanie z przebiegu postępowania administracyjnego. Nie jest zatem elementem określonego stadium postępowania administracyjnego, lecz relacją z jego przebiegu. Odmowa udostępnienia notatki z tych powodów, nie może być skutecznie kwestionowana w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związany jest więc wskazanymi w niej podstawami. Odmowę udostępnienia notatki, tak eksponowaną w skardze kasacyjnej, powiązano zarówno w jej petitum jak i uzasadnieniu z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Tak zredagowany zarzut jest zarzutem nieusprawiedliwionym. W obrębie podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten, w zakresie istotnym dla tej sprawy, stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w orzecznictwie nie budziło wątpliwości w sytuacji, gdy konstrukcja uzasadnienia wyroku nie pozwalała na odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując orzeczenie lub wówczas, gdy w przypadku uwzględnienia skargi w uzasadnieniu nie zawarto wskazań, co do dalszego postępowania. Natomiast brak było jednolitości wówczas, gdy w oparciu o omawiany przepis kwestionowano stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego orzeczenia. Rozbieżności w tym zakresie usunęła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FSP 8/09 stanowiąca, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010/3/39). W uzasadnieniu uchwały powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał jednocześnie, że komentowany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Taka sytuacja występuje w tej sprawie. W uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny sprawy przyjął uznając te ustalenia za bezsporne. Przypomnieć przy tym należy, że nie jest kwestionowane to, że w dniu 5 listopada 2007 r. nastąpiła konwersja akcji imiennych na akcje zwykłe na okaziciela, Nie budzi wątpliwości również, że na skutek konwersji akcji posiadany przez skarżącego pakiet akcji uległ zmianie z poziomu 4,53 % do poziomu 5,58 % ogólnej liczby głosów w spółce, co skutkowało prawnym obowiązkiem zawiadomienia o tym fakcie organu nadzoru i spółki w terminie 4 dni od dnia 5 listopada 2007 r. Niesporne jest to, że skarżący do dnia 9 listopada 2007 r. nie wywiązał się z obowiązku nałożonego art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, a wypełnił go dopiero w dniu 23 listopada 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał omówione elementy stanu faktycznego, przyjmując je za bezsporne i wystarczające dla dokonania jego subsumpcji, a to, z przyczyn podanych w uzasadnieniu powołanej uchwały, czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieusprawiedliwionym. W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 § 1 k.p.a. i art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej. Do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się omawiając zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej przytoczyć najpierw należy treść tego przepisu, która stanowi, że na każdego, kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69, lub dokonuje zawiadomienie z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach - Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł. Wykładając ten przepis skarżący wykazuje, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej ma charakter uznaniowy, zarówno co do możliwości jej podjęcia jak i co do wysokości kary, twierdząc jednocześnie, że Sąd I instancji dokonał odmiennej wykładni omawianego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię przepisu dokonaną przez stronę skarżącą. Nie podziela natomiast poglądu, iż Sąd I instancji przyjął, że decyzja oparta o art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie publicznej jest decyzją związaną. Wyrwane z kontekstu fragmenty uzasadnienia orzeczenia nie usprawiedliwiają tak sformułowanego zarzutu. Pomijają bowiem, że rozważania Sądu I instancji przytoczone w uzasadnieniu zarzutu dotyczą kwestii wysokości nałożonej na skarżącego kary, jak i wysokości kar nakładanych w innych postępowaniach, na które wskazywał skarżący. Odnosząc się do wysokości nałożonej kary Sąd I instancji, oceniając w tym aspekcie legalność kontrolowanej decyzji, użył określenia "skutkuje nałożeniem kary, której wysokość została poddana uznaniu administracyjnemu". W następnym zdaniu stwierdził, że "organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się nakładając na J. W. karę w wysokości 50 000 zł", po czym wywiódł, że "w świetle powyższych rozważań organu w zakresie wymienionej kary nie można zarzucić dowolności ani sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Przytoczony w całości fragment uzasadnienia wskazuje, iż określenie "skutkuje nałożeniem kary" odnosiło się do jej wysokości, a nie obowiązku nałożenia kary. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.