IV SA/Wa 145/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009r. o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu oczyszczonych ścieków z projektowanej oczyszczalni ścieków do potoku P. w km [...], odprowadzenie oczyszczonych ścieków do potoku W. projektowanym wylotem, wykonanie prac na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki W. w związku z wykonaniem wylotu oczyszczonych ścieków z projektowanej oczyszczalni ścieków w G.. W uzasadnieniu decyzji podano, że w prawie krajowym zostały uwzględnione przepisy dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczące oczyszczania ścieków komunalnych. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ( Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) porządkowanie gospodarki wodno-ściekowej i zaspokajanie potrzeb ludności w dziedzinie odprowadzania ścieków należy do zadań własnych gminy. Zadaniem państwa jest tworzenie prawnych, organizacyjnych i finansowych instrumentów wspomagających działania samorządów lokalnych. Rada Ministrów przyjęła Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych ( KPOŚK) z dnia 16 grudnia 2003 r. opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z ustawy – Prawo wodne oraz postanowieniami ww. dyrektywy 91/271/EWG. Program zawiera wykaz aglomeracji oraz wykaz niezbędnych przedsięwzięć dotyczących budowy i modernizacji zbiorczych sieci kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków komunalnych. Według art. 43 ustawy – Prawo wodne aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków zgodnie z ustaleniami KPOŚK. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 listopada 2008r. aglomeracje wyznaczał właściwy wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego, po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin i zarządu województwa. Gospodarka ściekowa w Gminie W. została uregulowana w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Z., obejmującej gminy: Z., W., B.. Krajowy programem oczyszczania ścieków komunalnych zatwierdzony przez Radę Ministrów z dnia 7 czerwca 2005 r. ustala system odprowadzania ścieków dla tej aglomeracji do istniejącej oczyszczalni ścieków w P.. Organ odwoławczy podniósł, iż rozporządzenia wojewody w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP należą, do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze swego działania, zatem mają moc obowiązującą wobec wszystkich osób, zamieszkujących daną jednostkę terytorialną. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, aglomeracje wyznacza sejmik województwa w drodze uchwały, po uzgodnieniu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarski wodnej i właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz po zasięgnięciu opinii zainteresowanych gmin. Powołana ustawa nie zawiera przepisu przejściowego regulującego kwestie dalszego obowiązywania rozporządzeń wojewody w sprawie aglomeracji oraz dalszego istnienia aglomeracji wyznaczonych tymi aktami. Organ wskazał, że zgodnie z regulacją walidacyjną zawartą w § 32 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ), zwanej dalej "Zasadami" , zmiana przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego nie powoduje utraty mocy aktu wykonawczego w przypadku, gdy dotyczy zmiany organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego zgodnie z art. 32 ust. 3 Zasad. Reguła zawarta w ust. 2 § 32 Zasad ma zastosowanie jedynie do tzw. klasycznych aktów wykonawczych, zawierających normy generalne i abstrakcyjne. Zdaniem organu, powyższy przepis ust. 2 § 32 nie ma zastosowania do rozporządzeń wojewodów w sprawie wyznaczenia aglomeracji, i pomimo braku przepisów przejściowych, nie utraciły one mocy obowiązującej na skutek zmiany przepisu upoważniającego do ich wydania. Wyznaczone ich mocą aglomeracje nadal funkcjonują jako pewien twór prawny, powołany z chwilą wejścia w życie rozporządzeń wojewodów. Nowelizacja art. 43 ust. 2 ustawy – Prawo wodne wprowadziła zmianę organu upoważnionego do wyznaczania aglomeracji, czego konsekwencją było dostosowanie formy aktu prawa miejscowego. Sam rodzaj aktu nie uległ zmianie, gdyż nadal jest to akt prawa miejscowego, z tym że od dnia 15 listopada 2008r. akt ten ma formę uchwały. Zdaniem organu, skoro wytyczne dotyczące treści aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz rodzaj aktu, nie uległy zmianie, to § 32 ust. 2 Zasad nie znajduje w tym przypadku zastosowania. Rozporządzenia wojewodów wydane na podstawie art. 43 ust. 2 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008r. zachowały moc obowiązującą bezterminowo, wobec braku przepisu przejściowego, przy czym od dnia wskazanej wyżej daty sejmiki wojewódzkie przejęły kompetencje do dokonywania zmian w zakresie aglomeracji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 125 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy; wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie byłoby niezgodne z przepisami obowiązującego prawa. Organ odwoławczy podniósł nadto, że mieszkańcy gminy wielokrotnie przestawiali negatywne stanowisko odnośnie budowy nowej oczyszczalni w G.. Budowa od podstaw drugiej oczyszczalni ścieków w aglomeracji jest nieuzasadniona, w szczególności gdy ukształtowanie terenu sprzyja transportowaniu ścieków do istniejącej zmodernizowanej i niedociążonej oczyszczalni ścieków, a istniejąca infrastruktura kanalizacyjna umożliwia przesył ścieków kolektorem do oczyszczalni. Skargę na powyższą decyzję wniosła gmina W., podnosząc zarzut naruszenia: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, 10 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 81 kpa – na skutek pobieżnej analizy zgromadzonego materiału, w szczególności pominięcie Raportu oddziaływania na środowisko, w szczególności w części dotyczącej porównania ekonomicznego z wariantem odprowadzania ścieków do oczyszczalni w P. oraz niezapełnienia udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji; II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy- polegające na: 1. błędnej wykładni art. 43 ust. 2a Prawa wodnego w brzmieniu nadanym art. 146 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) na skutek uznania, że zmiana wskazanego przepisu polegająca na zmianie organu do wyznaczenia aglomeracji nie powoduje obowiązku przez sejmik województwa [...] do wyznaczenia aglomeracji w drodze uchwały, a zatem, że zachowują moc akty prawa miejscowego – w tym przypadku rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. ( Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], poz. [...]); 2. niewłaściwym zastosowaniu prawa poprzez pominięcie przy rozważaniach art. 174 w zw. z art. 172 i art. 173 powołanej w art. 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008r., na mocy którego art. 43 ust. 2a ustawy Prawo wodne w brzmieniu nadanym art. 146 pkt 3 lit. a ustawą o udostępnianiu informacji (...) wszedł w życie w dniu 15 listopada 2008 r. i z tym dniem powstał obowiązek wyznaczenia aglomeracji przez sejmik województwa [...] w drodze uchwały; Ponadto gmina W. zarzuciła naruszenie: 1. art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego poprzez uznanie, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego mogłoby naruszać wymagania ochrony środowiska wynikające z odrębnych przepisów, a tymi odrębnymi przepisami miałoby stanowić rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji; 2. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez błędne uznanie, że zachodzi niespójność pomiędzy jakością oczyszczonych ścieków wprowadzanych do wód – najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń, bądź minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń ścieków komunalnych, pomiędzy decyzją Wójta gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 8 września 2008 r., a wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego sytuacji, gdy wytyczne dotyczące ochrony środowiska są wyższe niż w operacie wodnoprawnym, odnoszą się do projektu budowlanego w celu wydania pozwolenia na budowę; 3. art. 127, 128 i 131 Prawa wodnego poprzez ich nieuwzględnienie i nie wydanie pozwolenia wodnoprawnego wobec spełnienia przesłanek w nich określonych; 4. § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód i ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. Nr 137, poz. 984 ze zm.) przez uznanie, że projektowana i planowana do wykonania oczyszczalnia ścieków w miejscowości G. nie spełniała wymogów ochrony środowiska w sytuacji gdy z dokumentów wynika, iż nie zachodzi niebezpieczeństwo przekroczenia tych wskaźników. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności ze względu na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, jako wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa opisanym w pkt II zarzutów oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto dodał, w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 83 ust.1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji ( ...) oraz § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., że nie odnosił się do kwestii warunków środowiska w zakresie jakości oczyszczonych ścieków, gdyż kwestia ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przesłanki materialnoprawne, na podstawie art. 125 Prawa wodnego, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony środowiska wynikających z odrębnych przepisów. Planowana inwestycja jest sprzeczna z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Zator. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji odmówiły Gminie W. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu oczyszczonych ścieków z projektowanej oczyszczalni ścieków w G. do potoku W. oraz prac na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki W. w związku wykonaniem tego wylotu, uznając, planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Z. ( Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006r. Nr [...], poz. [...]), bowiem zgodnie z tym rozporządzeniem Gmina W. wchodzi w skład aglomeracji Z., dla której oczyszczalnia ścieków znajduje się w miejscowości P.. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do kwestii obowiązywania powołanego wyżej rozporządzenia. Otóż, zdaniem Gminy W. rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] utraciło moc obowiązującą w dniu 15 listopada 2008 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. ), która w art. 146 pkt 3 lit. a nadała nowe brzmienie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Natomiast według stanowiska organów obu instancji powołane rozporządzenie nadal obowiązuje i to bezterminowo, z tego względu, że nowelizacja art. 43 ust. 2a ustawy – Prawo wodne dotyczy jedynie zmiany organu upoważnionego do wydawania rozporządzeń w sprawie aglomeracji, konsekwencją czego było dostosowanie formy aktu prawa miejscowego, z rozporządzenia na uchwałę. Nie uległy natomiast zmianie wytyczne dotyczące treści aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz rodzaj aktu, a zatem stosownie do § 32 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" rozporządzenie wojewody zachowują moc obowiązującą, pomimo braku przepisu przejściowego w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, stanowisko organów administracyjnych należy uznać za trafne. Otóż, obowiązujący § 32 ust. 3 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. ( Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowi, że jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego, polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku nowelizacji art. 43 ust. 2a ustawy – Prawo wodne od dnia 15 listopada 2008 r. wyznaczenia aglomeracji dokonuje sejmik województwa w formie uchwały. Rację mają zatem organy, że skoro powyższa zmiana przeniosła kompetencje do wydania aktu wykonawczego na inny organ to akt wykonawczy wydany przez uprzednio upoważniony organ nie traci mocy obowiązującej do czasu wydania nowego aktu przez organ, na którego została przeniesiona kompetencja do jego wydawania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że racjonalny ustawodawca dokonując nowelizacji przepisu w zakresie przeniesienia kompetencji do wydania aktu wykonawczego na inny organ wprowadziłby przepis przejściowy, określając w nim czas obowiązywania poprzedniego aktu, o ile w takim przypadku nie miałaby zastosowania reguła wynikająca z § 32 ust. 3 cyt. rozporządzenia w sprawie " Zasad techniki prawodawczej". Wymaga podkreślenia, że gospodarkę ściekową w krajach unijnych reguluje dyrektywa 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991), która w art. 3 ust. 1 stanowi " Państwa Członkowskie zapewniają, aby wszystkie aglomeracje wyposażone były w system zbierania ścieków komunalnych, - najpóźniej do dnia 31 grudnia 2000 r. w odniesieniu do aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców (RLM) ponad 15.000, - najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do aglomeracji o RLM między 2.000 a 15.000 ". Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy – Prawo wodne aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych zawiera wykaz aglomeracji oraz wykaz niezbędnych przedsięwzięć w zakresie budowy i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych, ich zakres rzeczowy i termin zakończenia. Program ten, po sporządzeniu przez ministra właściwego do spraw środowiska, zatwierdza Rada Ministrów ( art. 43 ust. 3). Wedle art. 208 ust.1 ww. ustawy obowiązek o którym mowa w art. 43 ust. 1 gminy tworzące aglomeracje zrealizują w terminach określonych w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o którym mowa w art. 43 ust. 3. Z powyższych regulacji wynika, że Gmina W. obwiązana jest realizować gospodarkę ściekową w ramach aglomeracji Z., dla której oczyszczalnia ścieków znajduje się w miejscowości P., w terminach określonych programie krajowym. Zatem realizacja oczyszczalni ścieków w innej miejscowości, niż to wynika z krajowego programu, wymaga ustalenia przez sejmik województwa małopolskiego w drodze uchwały aglomeracji, która nie będzie obejmowała Gminy W.. W świetle powyższego podniesione w tej mierze zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Rozważanie pozostałych zarzutów skargi nie znajduje uzasadnienia, skoro pozwolenie wodnoprawne dla planowanej przez Gminę W. oczyszczalni ścieków w G. nie mogło być udzielone, gdyż jest sprzeczne z Krajowym programem oczyszczania ścieków. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.