I SA/Wa 336/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosku L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] czerwca 2009 r . nr. [...] odmawiającą zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. nr. [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr.[...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę O. własności działek nr [...] o pow. [...] m2 , nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (księga wieczysta KW [...]) położonych w obrębie S. przy ul. [...], Gmina O., jako niezajętych pod drogi publiczne, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Wojewoda [...], działając na podstawie art.73 ust.1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z 13 czerwca 2005 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę O. własności wyżej wskazanych działek, jako niezajętych pod drogi publiczne. Od decyzji tej odwołanie złożyła L. S. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] marca 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 24 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 603/08 oddalił skargę L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. Minister Infrastruktury wskazał , że L. S. domagała się zmiany w trybie art.154 Kpa, odmownej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. Organ wyjaśnił, że wobec faktu iż przepis art.154 Kpa odnosi się do decyzji ostatecznych, a taką nie jest decyzja Wojewody [...] lecz decyzja Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r., to Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2009 r. odmówił zmiany swojej decyzji z [...] marca 2008 r. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. L. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że organ nie uwzględnił jej żądania. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskazał, że zgodnie z art.154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wyjaśnił , iż przepis art.154 § 1 Kpa ustanawia dwie przesłanki , które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Po pierwsze decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre – za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Na podstawie art.154 Kpa organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w tym przepisie słowa ‘’może’’. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art.154 Kpa jest nowym postępowaniem. Minister Infrastruktury podkreślił, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art.154 Kpa jest możliwe w sprawach, w których przy wydaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji, a nie takiej decyzji, gdzie organ jest ściśle związany przepisami prawa, co jednoznacznie obliguje go do określonego rozstrzygnięcia sprawy. Do spraw w których organ związany jest przepisami prawa należą sprawy decyzji deklaratoryjnej, wydanej w trybie art.73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że decyzja organu wojewódzkiego nie była ostateczna, gdyż złożono od niej odwołanie. Nie było więc możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej wyłącznie w odniesieniu do decyzji organu wojewódzkiego, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 154 Kpa. Decyzja organu wojewódzkiego, nie będąc ostateczna, nie mogła wywołać skutków prawnych w odniesieniu do skarżącej, natomiast skutek taki powstał z decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. , wydanej w trybie odwoławczym. W decyzji z [...] marca 2008 r. uwzględniono też wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 690/07 co do kwestii prawa własności skarżącej, jako jedynej właścicielki, oraz co do wyjaśnienia braku interesu prawnego osób, do których organ wojewódzki przesłał także decyzję (pkt 4 do 35 rozdzielnika tej decyzji). Zarzuty skarżącej o nieuwzględnieniu wyroku z dnia 10 sierpnia 2007 r. nie są zdaniem organu uzasadnione. Organ wskazał, że prawidłowość decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2009 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 24 września 2008 r. oddalił skargę na tą decyzję, co oznacza zgodność jej z prawem i potwierdza nietrafność wymienionych zarzutów. Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., ostatecznie rozstrzyga sprawę z art. 73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. Organ podniósł, że domaganie się zmiany decyzji w trybie art. 154 Kpa po to, aby następnie orzec o przejęciu prawa własności w trybie art. 73 tej ustawy, byłoby niezgodne z prawem, wobec niespełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie i sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 24 września 2008 r. oddalającym skargę L. S. Organ stwierdził, że nie jest możliwa zmiana decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. w trybie art. 154 § 1 Kpa, gdyż nie przemawiają za tym przesłanki określone w tym przepisie, a także brak podstaw do zmiany decyzji o charakterze deklaratoryjnym, zgodnej z prawem. Poruszane natomiast kwestie odszkodowawcze oraz problem braku działań właściwych organów w sprawie wydania przepisów przed 31 grudnia 1998 r. co do uznania dróg za drogi publiczne, nie należą do spraw rozstrzyganych w tym postępowaniu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. S. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] czerwca 2009 r. Skarżąca podniosła, że składała wnioski o zmianę w trybie art. 154 Kpa, decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. a nie o zmianę decyzji Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r. Wobec powyższego w ocenie skarżącej zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r. są błędne, gdyż nie dotyczą jej wniosku o zmianę decyzji złożonego 6 listopada 2009 r. a także później składanych wniosków w tej sprawie. Z kolei zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącej, jest błędna także dlatego że nie odnosi się do jej wniosku z dnia 17 lipca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nie została wskazana jako właścicielka nieruchomości, której dotyczyła decyzja. Skarżąca powołała wydane przez organy administracji akty, których była adresatem oraz wyroki Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła, że Minister Infrastruktury nie uwzględnił wydanych w sprawie wyroków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 154 § 1 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Postępowanie prowadzone na podstawie powyższego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (tak jak w decyzji w postępowaniu zwykłym), lecz ma ono za przedmiot ustalenie przesłanek, o jakich mowa w art. 154 § 1 Kpa celem wzruszenia decyzji ostatecznej. Jak wyżej wskazano, z przepisu art. 154 § 1 Kpa wprost wynika, że tylko decyzje ostateczne mogą być zmienione, oczywiście pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek tego przepisu. Tymczasem wniosek skarżącej dotyczył zmiany odmownej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., tj. decyzji organu I instancji. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2005 r. Decyzje te były przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. I SA/Wa 603/08 , który wyrokiem z 24 września 2008 r. oddalił skargę L. S. Trafnie więc Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, rozpoznając wnioski skarżącej o zmianę decyzji z [...] czerwca 2005 r., objął zakresem rozstrzygnięcia także swoją decyzję z [...] marca 2008 r., pomimo że skarżąca nie występowała o jej zmianę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r., organ zanalizował przesłanki wynikające z art. 154 § 1 Kpa w stosunku do obydwu decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym i wydał prawidłowe rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że istotą sprawy jest to, iż decyzje Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. oraz Ministra Infrastruktury z [...] marca 2005 r. zostały wydane na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu potwierdzają albo odmawiają potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zatem to wyżej wskazany przepis tworzy stan prawny, a nie decyzja wydana na jego podstawie. Wyjaśnić należy, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kpa jest możliwe w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ administracji miał pewną swobodę decyzji, tj. do uznania administracyjnego. Oznacza to, że zmienione w tym trybie mogą być decyzje uznaniowe, a nie tzw. decyzje związane. W tym ostatnim przypadku organ jest bezwzględnie związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do ściśle określonego kierunku rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 4 października 2005 r., sygn. akt OSK 1667/04, niepubl., oraz 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423). A więc do spraw, które mogą być zmieniane na podstawie art. 154 Kpa, nie należą sprawy zakończone decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W takiej sytuacji nabycie uprawnień i obowiązków dla adresatów tego przepisu następuje z mocy prawa. Zważyć także trzeba, że zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 Kpa nie może prowadzić do naruszania przepisów prawa, skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Prawidłowo więc Minister Infrastruktury odmówił zmiany decyzji z [...] czerwca 2005 r. i z [...] marca 2008 r. Otóż zmiana decyzji z tej przyczyny, że strona wiąże z nią przyznanie odszkodowania i rozstrzygnięcie przez organ naczelny wbrew treści przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Decyzja taka dotknięta byłaby wadą nieważności. Niezależnie od faktu, że decyzje z [...] czerwca 2005 r. i z [...] marca 2008 r. nie podlegają zmianie z przyczyn wyżej wskazanych, to należy zwrócić uwagę, że skarżąca wnosząc o zmianę decyzji podnosiła także, że jest właścicielką działek nr [...] położonych w O. (por. pismo z 11 listopada 2006 r.); a jej prawa właścicielskie zostały pominięte w decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. Ten zarzut skarżącej nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wprawdzie skarżąca nie była wskazana w tej decyzji jako właścicielka, jednakże złożyła odwołanie, które rozpoznał organ II instancji, a następnie wniosła skargę do sądu. Wobec tego uznać należy, że Minister Infrastruktury nie kwestionował, iż to skarżąca jest właścicielką przedmiotowych działek. Wobec tego żądanie zmiany decyzji z przyczyn nie uznania skarżącej za właścicielkę nieruchomości, o których mowa w decyzjach Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. oraz Ministra Infrastruktury z [...] marca 2008 r., nie mogło być uwzględnione. Niezasadny jest zarzut skargi iż organ nie odniósł się do wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy. W rzeczywistości organ ponownie rozpoznał sprawę i odniósł się do istotnych zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Przy czym wniosek ten zawiera wcześniej zgłaszane już zarzuty dotyczące nie uznania skarżącej za właścicielkę nieruchomości oraz porusza kwestie nie mające znaczenia dla rozpoznania sprawy o zmianę decyzji, tj. wadliwego stwierdzenia przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powołuje wyrok Sądu w tej sprawie (I SA/Wa 690/07) oraz stawia zarzut nie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych. Z kolei zarzut nie uwzględnienia przez organ wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach sygn. I SA/Wa 690/07 oraz I SA/Wa 603/08, jest całkowicie niezasadny. Wyroki te bowiem nie rozstrzygają w przedmiocie zmiany decyzji. Ponadto z uzasadnienia wyroku z 24 września 2008 r.w sprawie sygn. ISA/Wa 603/08 wynika, że prawidłowo organy odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę działek będących własnością skrzącej pod drogę, gdyż w dacie 1 stycznia 1999 r. droga położona na działkach skarżącej nie była drogą publiczną. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, są zgodne z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.