VI SA/Wa 1429/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. W. kwotę 962 (dziewięćset sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania W. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: F., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1 i 1b pkt 2, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz lp. 6 pkt 6 lit. d i e, lp. 6 pkt 7 lit. d i e, lp. 9 pkt 5 lit. b załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w punkcie 1 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. w całości, w punkcie 2 nałożył karę pieniężną w wysokości 23500 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, w punkcie 3 umorzył postępowanie w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, z tytułu którego nałożono karę pieniężną w wysokości 600 złotych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż dnia [...] października 2008 r. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...] wykonujący transport drogowy węgla kamiennego. Nadawcą ww. ładunku był W. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: F., natomiast czynność techniczna załadunku była dokonywana przez pracowników S. S.A. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8 ton. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono, że pojazd jest nienormatywny: - nacisk pojedynczej osi napędowej przekroczony został o 4,74 ton - nacisk potrójnej osi napędowej przekroczony został o 5,44 ton - przekroczona została masa dopuszczalna pojazdu o 7,62 ton. GITD wskazał, iż miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu, z dnia [...] września 2008 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd został zważony przy pomocy nieautomatycznych wag przenośnych do pomiarów statycznych o nr fabrycznych [...] i [...] legitymujących się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...]. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia, którego poinformowano także o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...], który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Główny Inspektor przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną nałożenia kary i wyliczył jak w konkretnym przypadku przedstawiała się wysokość kary za przekroczenia nacisków na osie na drodze, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach na oś do 8 t. Natomiast odnośnie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenia organu pierwszej instancji nie mogą stanowić podstawy do ukarania strony za te naruszenie, gdyż wyniki pomiaru zostały uzyskane przy pomocy nieprzystosowanych do tego urządzeń. GITD wyjaśnił, iż zgodnie z art. 13g ust. 1b. pkt 2 ww. ustawy, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. A zatem nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i DMC. Podniósł, iż decydującą rolę w procesie załadunku odgrywają nadawcy oraz załadowcy wydający ładunek do przewozu. Tym samym nie można przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Wskazał, iż z istoty umowy przewozu wynika określony okres obowiązków jej stron i nie wynika z nich konkluzja, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. Z punktu widzenia szeroko pojętych przepisów transportowych przewoźnik jest odpowiedzialny m.in. za dostosowanie się do obowiązujących norm dotyczących nacisków osi i DMC. Odpowiedzialność ta może być dodatkowo rozciągnięta na inny podmiot, który przyczynił się do powstania stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej naruszeń i w tej konkretnej sprawie jest nim skarżący - jako nadawca, który dopuścił do wyjazdu na drogi publiczne pojazd przekraczający dopuszczalne normy. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nadawca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego albowiem decydował o ilości ładunku wydanego przewoźnikowi. Świadczy o tym przede wszystkim dokument wydania towaru z dnia [...] października 2008 r. z którego wynika, że nadawca – firma "[...]"- wydał 30180 kg ładunku zaś masa pojazdu wraz z ładunkiem wynosiła 49480 kg podczas gdy maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita zespołu pojazdów może wynosić 40 t. Nadto o ilości załadowanego opału decydował W. W. lub jego pracownicy. Zdaniem GITD te okoliczności oraz brak odpowiednich urządzeń pomiarowych, umożliwiających zbadanie nacisków osi przed wjazdem na drogę publiczną, jednoznacznie dowodzą, że nadawca miał znaczący wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. W., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy w części dotyczącej uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.- art. 7, 8,11, 12, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez wadliwą i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, równego traktowania stron postępowania, zasady przekonywania, zasadę szybkości postępowania, oraz niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a w szczególności art. 13 g ust.Ib pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych albowiem wbrew zebranym w postępowaniu dowodom Główny Inspektor Transportu Drogowego bezzasadnie uznał, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie - jak wymaga tego powołany przepis - wskazują, że skarżący jako nadawca towaru miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Definicja pojazdu nienormatywnego, zawarta w art. 4 pkt. 25 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, iż pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach niniejszej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym, z wyłączeniem autobusów w zakresie nacisków osi. W myśl art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908 ze zm.) ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu (ust. 1). Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę (ust. 2 pkt 1). Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zgodnie z art. 40 c ust. 1 cyt. ustawy w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej ustalonej, zgodnie z art. 13 g ust.1, ust. 1b i 2 ustawy, w załączniku nr 2. Załącznik ten odnosi kary pieniężne do trzech kategorii dróg, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, do 10,0 t oraz do 11,5 t i przyporządkowuje wysokość kar w kategorii danej drogi dla danego rodzaju osi, jednoznacznie określając dopuszczalne wartości nacisku danych osi na danej drodze, niepowodujące nałożenia kary. W kontekście przedstawionych uwag na temat zasad odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma wyjaśnienie przesłanek odpowiedzialności nadawcy określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z powołanego wyżej przepisu, przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jest jednoznaczne wykazanie – poprzez wskazanie okoliczności sprawy bądź odpowiednich dowodów – że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność wymienionych wyżej podmiotów, jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz - jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust 1b pkt 2. W niniejszej sprawie należało zatem wyjaśnić czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ prawidłowo zastosował przesłanki odpowiedzialności nadawcy. Rzeczą organu, przy nałożeniu kary na nadawcę, było zatem wskazanie okoliczności i dowodów na ich poparcie dla przypisania odpowiedzialności nadawcy. Okoliczności i dowody muszą być jednoznaczne, a więc niewątpliwe. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił powyższym zasadom. Zgodzić się należy ze skarżącym, a wbrew twierdzeniom organu, że w postępowaniu wyjaśniającym nie wskazano dowodów, które bezspornie stwierdzałyby wpływ nadawcy na powstałe i stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton. W zasadzie stanowisko organu sprowadza się do przytoczenia treści przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zdaniem organu skarżący, jako nadawca towaru, miał głos decydujący w kwestii ilości tego towaru wydanej przewoźnikowi. Jednakże, w ocenie Sądu, okoliczności sprawy i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy są niejednoznaczne i organ nie wykazał, iż w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki odpowiedzialności administracyjnej o której stanowi art. art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Konkretnie w ocenie Sądu wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. Dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie oraz ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali, czy nadawca ponosi odpowiedzialność za naruszenie obowiązku – dopuszczenia do wyjazdu na drogi publiczne, pojazdu przekraczającego dopuszczalne normy. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt. 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.