II OSK 1482/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2046/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 1482/10 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2010 r., IV SA/Wa 2046/09 oddalił skargę J. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubuskiego z 6 sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A-2 na odcinku Świecko (km 1+995) - Trzciel (km 92+553). W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została wydana w wyniku przeprowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 6 sierpnia 2007 r. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie, czy kontrolowana decyzja jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Część zarzutów skarżącego koncentruje się wokół nieprawidłowego jego zdaniem poinformowania o wszczęciu postępowania, o spotkaniu 23 lipca 2007 r. w Lubuskim Urzędzie Wojewódzkim oraz wydaniu decyzji Wojewody Lubuskiego z 6 sierpnia 2007 r. Stosownie do art. 46a ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej dalej "p.o.ś."), w przypadku, gdy liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 (jak to ma miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Lubuskiego z 6 sierpnia 2007 r.), stosuje się przepis art. 49 k.p.a. stanowiący, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, a w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Słusznie więc podnosi organ, że do kwestii zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji z mocy art. 46a ust. 5 p.o.ś. miał zastosowanie art. 49 k.p.a., nie zaś art. 32 ust. 2 i 3 p.o.ś. w związku z art. 3 pkt 19 p.o.ś., które dotyczą podania do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o decyzjach wymagających udziału społeczeństwa. Nie mają więc w tym kontekście znaczenia zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 2 i 3 p.o.ś. w związku z art. 3 pkt 19 p.o.ś., zaś z materiału dowodowego wynika, iż stosowne obwieszczenia, o których mowa w art. 49 k.p.a., zostały dokonane prawidłowo poprzez ich wywieszenie w urzędach gmin, przez które ma przebiegać planowana autostrada. Natomiast zarzutów skarżącego, koncentrujących się wokół nieprzedstawienia wariantów alternatywnych przebiegu autostrady, w szczególności dla trzech obszarów Natura 2000 oraz pięciu obszarów o wyjątkowych walorach przyrodniczych - zdaniem Sądu - nie można podzielić. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm., zwanej dalej "u.o.p."), zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34 u.o.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Możliwa jest więc realizacja przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 w przypadku, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki: przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, oraz brak jest rozwiązań alternatywnych. W ocenie Sądu spełniona została pierwsza przesłanka - koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego. W toku postępowania wykazano, że planowana autostrada będzie miała znaczny wpływ na rozwój kraju. Natomiast odnośnie drugiej przesłanki - wskazania rozwiązań alternatywnych – Sąd uznał, że nie jest to naruszenie prawa, które miałoby mieć charakter rażący. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony przez J. W. w całości. Na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) nieprawidłową wykładnię art. 34 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 11 p.o.ś. i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez uznanie, że brak rozwiązań alternatywnych dla autostrady A-2 nie jest rażącym naruszeniem prawa; 2) nieprawidłowe zastosowanie art. 34 ust. 1 u.o.p. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w związku z art. 11 p.o.ś. i art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. Błąd subsumcji sprowadza się do udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia na obszarach Natura 2000, na którym występują siedliska i gatunki o znaczeniu priorytetowym, mimo iż nie został spełniony żaden z warunków, o jakich mowa w art. 34 ust. 2 pkt. 1-4 u.o.p. Na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., i art. 11 p.o.ś., poprzez niedostrzeżenie i niedokonanie oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Błędy w ustaleniach faktycznych polegają na: 1.1. niedostrzeżeniu, że organy administracji w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanej autostrady A-2 nie ustaliły liczby stron postępowania. Fakt ten ma wpływ na ocenę formy i sposobu zawiadamiania stron o istotnych czynnościach, które miały prawo brać czynny udział w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań autostrady A-2. 1.2. niedostrzeżeniu, że organy administracji nie ustaliły: a) które miejscowości położone są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady A-2, b) jaki jest zwyczajowy sposób ogłaszania informacji w tych miejscowościach, c) czy opublikowano stosowne ogłoszenie w prasie. Fakty te mają wpływ na ocenę prawidłowości podania stosownej informacji z zakresu środowiska do publicznej wiadomości. 1.3. niedostrzeżeniu, że organ administracji nie rozplakatował w miejscu planowanej autostrady A-2 obwieszczenia informującego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej autostrady A-2 jak również o wydaniu samej decyzji z 6 sierpnia 2007r. Fakt ten ma wpływ na ocenę prawidłowości podania stosownej informacji do publicznej wiadomości. 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 46a ust. 5, art. 32, art. 3 pkt. 19 i art. 11 p.o.ś. Błąd Sądu polega na uznaniu, że w przypadku wydawania decyzji z udziałem społeczeństwa, strony nie są zawiadamiane o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji tak jak całe zainteresowane społeczeństwo, czyli zgodnie z art. 32 i art. 3 pkt. 19 p.o., lecz tak jak stanowi 46a ust. 5 tejże ustawy. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 32 ust 1 pkt. 2 p.o.ś., w związku z art. 91 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 11 p.o.ś., gdyż Sąd nie przeprowadził pełnej kontroli rozstrzygnięcia Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Wojewody Lubuskiego. Błąd Sądu polega na nie ustosunkowaniu się do zarzutu skarżącego, jaki został postawiony w piśmie z 11 marca 2010 r., stanowiącym uzupełnienie skargi. Skarżący zarzucił Wojewodzie Lubuskiemu, że nie powiadomił wszystkich stron postępowania o rozprawie administracyjnej, która odbyła się 23 lipca 2007 r. w Lubuskim Urzędzie Wojewódzkim. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Pierwszy z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest bezzasadny. Art. 34 ust. 1 u.o.p. stanowi, że jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska (...) może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W ocenie NSA stwierdzenie w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, że odcinek autostrady A-2 nie ma rozwiązań alternatywnych oznacza, że poszukiwano takich rozwiązań, ale nie znaleziono możliwości innego przeprowadzenia tego odcinka autostrady niż we wskazanym śladzie. Tym samym, znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania na środowisko wskazujący, że brak jest rozwiązań alternatywnych mógł być podstawą do wydania zgody na realizację inwestycji, bo spełniał wymagania dyrektywy siedliskowej. W związku z powyższym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubuskiego z 6 sierpnia 2007 r. została wydana z jakimkolwiek naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie mówiąc już o rażącym naruszeniu prawa. Tym samym nie było podstaw do zastosowania ani art. 11 p.o.ś., ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także drugiego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nie można uznać za trafny. Przepis art. 34 ust. 2 u.o.p. stanowi, że w przypadku, gdy znaczące negatywne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Powyższe uregulowanie oznacza, że dopuszczalne jest wydanie takiego zezwolenia, jeżeli jest spełniona choćby jedna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie są spełnione przesłanki wymienione w punkcie 1 i 2. Jest bowiem faktem notoryjnym, że skierowanie tranzytowego ruchu samochodowego na autostrady powoduje poprawę bezpieczeństwa publicznego (w tym wypadku poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego) oraz istotnie ogranicza liczbę wypadków (w tym śmiertelnych) z udziałem pieszych poruszających się po ulicach miast i poboczach dróg. Fakt, że Wojewoda Lubuski nie ustosunkował się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji jest naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a więc naruszeniem przepisów postępowania i może być oceniane pod kątem wpływu na wynik sprawy, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można również podzielić zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego w punkcie 1 i 3 skargi kasacyjnej. Wszystkie one zarzucają Sądowi, że nie dostrzegł, że w postępowaniu administracyjnym nie ustalono lub wadliwie ustalono istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy (liczbę stron, liczbę miejscowości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady A-2) albo też, że organ prowadzący postępowanie nie dopełnił w sposób należyty pewnych działań procesowych, do których był zobowiązany (np. nierozplakatowanie w miejscu planowanej autostrady A-2 obwieszczenia o wszczęciu postępowania czy niepowiadomienie wszystkich stron o rozprawie administracyjnej) w następstwie czego, strony zostały pozbawione udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A-2 na odcinku Świecko (km 1+995) - Trzciel (km 92+553) bez własnej winy. Tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania – o ile miały miejsce w sprawie – nie mogą stanowić wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jako że ich znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji należy oceniać w świetle kryteriów wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c) p.p.s.a. Może więc być takie uchybienie podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego albo innym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przekroczeniem reguł postępowania nieistotnym, czyli pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Wreszcie nie ma racji skarżący, kiedy twierdzi, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest wadliwy, ponieważ opiera się na uznaniu, że strony są zawiadamiane inaczej niż cale społeczeństwo. Ustawodawca w art. 32 w związku z art. 3 pkt 19 p.o.ś. wyraźnie wskazał, w jaki sposób i o jakich informacjach należy zawiadamiać przed wydaniem decyzji społeczeństwo. Natomiast art. 46a ust. 5 tej ustawy stanowi, w jaki sposób o wszczęciu postępowania powinna być zawiadamiana strona. Przepisy ustawy są precyzyjne i wyraźnie rozróżniają zawiadomienie strony od zawiadomienia społeczeństwa. Skoro ustawodawca celowo wyróżnił te dwa tryby zawiadamiania, to nie można zasadnie twierdzić, że mogą, czy powinny być one stosowane zamiennie, ponieważ pozostawałoby to w sprzeczności z dyrektywą interpretacyjną racjonalnego prawodawcy. Dlatego też, zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej interpretacji obu przywołanych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.