II OSK 994/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Bogusław Jażdżyk Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Firmy R. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 827/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od J. S. na rzecz Firmy R. sp. z o.o. kwotę 687 (sześćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 827/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., ustalił na rzecz A. M. (Firmy R.) warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działkach nr [...],[...], [...],[...], obr. [...] N. z wjazdem od ul. S. w Krakowie, wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] N.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o wydanie warunków zabudowy wpłynął 23 listopada 2005 r. W dniu [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołań, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Orzekając w ten sposób organ wskazał, że analiza urbanistyczno-architektoniczna wykonana na potrzeby przedmiotowego postępowania nie zawiera właściwego uzasadnienia dla przyjętych w rozstrzygnięciu parametrów projektowanej zabudowy, w tym zwłaszcza linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Po ponownym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, działając zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji przeprowadził wnikliwą analizę urbanistyczno-architektoniczną, co do parametrów występujących w obszarze analizowanym, w celu przyjęcia ustaleń dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli: J. S., J. Z., K.S., W. B., B. K., S. G., B. R., M. J., J. P., W. C., K. K., T. S., W. S., S. A., K. P. i J. S. - podnosząc, że jest ona krzywdząca dla okolicznych mieszkańców. Skarżący zarzucali, że jeżeli linia zabudowy ma być przedłużeniem linii sąsiedniego obiektu wielorodzinnego, to w warunkach zabudowy musi zostać wyraźnie zaznaczone że linia 21,5m ma stanowić obowiązującą linię zabudowy. Powyższe zobliguje do wzniesienia wzdłuż tej linii obiektu budowlanego. Tylko wtedy zostanie zachowana harmonia i ład przestrzenny terenu, co zostało jednoznacznie wskazane w w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2009 r. wnieśli również I. T., E. B., E. L., M. S., J. S. i B. S., M. K., J. M., M. K., Ł. K., Ł. S., M. K., D. P., P. K., B. M., A. B., D. B., M. S., M. P., M. K. i H. S. - podnosząc, że jako mieszkańcy bloków nr [...] i [...] os. M. w Krakowie oraz właściciele posesji znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji nie zgadzają się z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednakże, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył linię zabudowy właśnie w oparciu o powołany przepis. W analizie wyraźnie zaznaczono, że dla planowanej inwestycji wskazane jest wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynku wielorodzinnego (tożsamego z wnioskowanym) na działce nr [...], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tak wyznaczona linia zabudowy daje możliwość kontynuowania lokalizacji zabudowy wielorodzinnej w stosunku do ul. S. "zamykając" kwartał zabudowy wytworzony przez zabudowę wielorodzinną wzdłuż ulic M., K. i S. Odnosząc się do zarzutu odwołań, że organ wyznaczył nieprzekraczalną, nie zaś obowiązującą linię zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu postanowień § 1 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, dlaczego wyznaczył linię nieprzekraczalną (na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy), nie zaś obowiązującą. W ocenie organu odwoławczego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z orzecznictwem, przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. domagał się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucał, że decyzja narusza: art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a., gdyż nie zostały uwzględnione wszystkie strony postępowania; § 4 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez niewyznaczenie obowiązującej linii zabudowy oraz brak potwierdzenia aktualności mapy będącej załącznikiem do decyzji; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwagi na brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich; art. 144 k.c. poprzez wydanie decyzji, która rodzi ryzyko uniemożliwienia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestnik A. M. wnosił o oddalenie skargi, uznając zaskarżoną decyzję za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W obszernych wywodach pisma procesowego uczestnik polemizował z zasadnością zarzutów skargi. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile na obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. to rzeczą organu administracji jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy stwierdzić, że tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim odstąpiono w nich od stanowczego oraz konkretnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalenie linii zabudowy w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymóg konkretności i stanowczości w zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy sygnalizuje § 4 rozporządzenia wykonawczego, które wprowadza pojęcie obowiązującej linii zabudowy, nie zaś pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późn. zm.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę pogląd, który uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy poszukuje w treści § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepis art. 67 ust. 3 u.p.z.p. upoważnia tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Regulacja § 3 tego rozporządzenia dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy Sąd zwrócił uwagę, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji. Niezależnie od wskazanych wad zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należy wskazać także na naruszenie przepisów proceduralnych, a to - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to niewyjaśnienia, czy położone w obszarze analizowanym wysokie budynki wielomieszkaniowe są dostępne są z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, a zatem czy w myśl regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. winny być brane pod uwagę przy ustaleniu parametrów przedmiotowego zamierzenia. Z powyższego przepisu wynika bowiem wprost, że nawiązanie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ( w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu ) winno nastąpić w relacji do działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej. W uzasadnienia obu kontrolowanych decyzji brak w tym zakresie istotnych szczegółowych rozważań, podobnie jak w dokumentach nazwanych analizą urbanistyczno-architektoniczną, czy pozostałym zgromadzonym materiale dowodowym. Niedostatecznie wyjaśniona została także kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który uzależnia wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy od dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. W sprawie nie wyjaśniono jednak czy, oraz na jakiej podstawie właściciel terenu inwestycji ma prawo do korzystania ze składającej się z wielu działek ul. S., jako drogi wewnętrznej. Nie wyjaśniono również, czy dla terenu inwestycji ustanowiono służebność drogi koniecznej na działkach nr [...] i [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obie kontrolowane decyzje nie zawierają rozważań dotyczących kręgu stron, jak również ich wskazania nawet w rozdzielniku będącym elementem dokumentu stanowiącego decyzję. W aktach administracyjnych brak także aktualnych na datę orzekania dokumentów urzędowych pozwalających na kontrolę tej kwestii w powiązaniu ze sporządzonym odrębnie wykazem stron. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Firma R. sp. z o.o. zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012, poz. 270 dalej - P.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowych zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez nietrafne przyjęcie, że wyznaczenie w niniejszej sprawie nieprzekraczalnej linii zabudowy stoi w sprzeczności z tymi przepisami, c) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1-2, § 7 ust. 1-4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne uznanie, że określenie parametrów inwestycji poprzez wskazanie wielkości maksymalnych jest sprzeczne z prawem. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sytuacji, kiedy postępowanie zostało przeprowadzone należycie i w zgodzie z kodeksowymi wymaganiami. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że jeżeli w danej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma racji Sąd pierwszej instancji przyjmując, że w przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego w zakresie dotyczącym ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy wysokości kalenicy. Zdaniem skarżącej spółki błędnie Sąd I instancji zinterpretował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych, dotyczące wyznaczania linii zabudowy, zwłaszcza § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań. Wskazany przepis wyraźnie bowiem dopuszcza możliwość wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy w przypadkach uzasadnionych przeprowadzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną. Działki będące przedmiotem analizy znajdują się w miejscu zamknięcia, kwartału zabudowy, zatem dla ukształtowania prawidłowego i harmonijnego układu urbanistycznego koniecznym było dopuszczenie innej formy obowiązującej linii zabudowy, niż wynikającej z przedłużenia linii zabudowy działki sąsiedniej. Nietrafnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niewyznaczenie obowiązującej linii zabudowy stanowiło na gruncie niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa, gdyż organy administracyjne prawidłowo ustaliły nieprzekraczalną linię zabudowy wraz z podaniem wystarczającej argumentacji w zakresie tej okoliczności. W ocenie skarżącego chybiona jest również teza Sądu pierwszej instancji o tym, że konkretne rozwiązania co do usytuowania projektowanego budynku mają miejsce już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter ogólny i jest jedynie wstępnym elementem procesu inwestycyjnego, który w dalszych etapach podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i aktach do niej wykonawczych. Błędnie Sąd pierwszej instancji przytacza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem przepisy te nie znajdują zastosowania w procedurze ustalania warunków zabudowy, lecz zgodnie z jego § 2 przy projektowaniu i budowie. Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyczącego szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, kasator podniósł, że wskaźniki zabudowy określone w decyzji mogą wyznaczać maksymalne parametry inwestycji i nie jest sprzeczny z prawem brak określenia wartości minimalnych. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań nie tworzą konieczności określenia expressis verbis gabarytów projektowanego budynku. Nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa wątpliwości Sądu dotyczące kwestii dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest bowiem wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. W odpowiedziach na skargę zarówno J. S., jak i W. J. wnieśli o jej oddalanie, jako niezasadnej. W pełni zgodzili się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dotyczących kwestii wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w zakresie, w jakim odstąpiono w nich od stanowczego i konkretnego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że jeżeli w danej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazuje się przy tym, że rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany. Celem przepisu art. 61 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 – 502; wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 10/11, [w:] CBOSA). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m. in., gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaniu od tak wyznaczonej granicy. "Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie." (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 967/07, [w:] CBOSA). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linie zabudowy". Natomiast w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odnośnie linii zabudowy wskazuje się, co następuje: § 4. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi się, zgodnie z art. 61 ust. 7 u.p.z.p., że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy. Należy jednak zauważyć, że podczas gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy". Można zatem powiedzieć, że użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym. Wbrew pozorom użycie takiego jednego, pozornie mało znaczącego wyrazu w odniesieniu do linii zabudowy jak określenie jej jako "obowiązkowa" rodzi poważne trudności w podejściu do tego zagadnienia przez prawników, urbanistów i architektów (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 4 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, LEX 2012 r.). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy w szczególności treść postanowień rozporządzenia, a także ogólna zasada, że muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określających odległość od drogi publicznej. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej (por. A. Plucińska-Filipowicz, op. cit.). W konsekwencji pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Regulację stanowiącą zabezpieczenie na wypadek wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiera przepis § 4 ust. 4, dopuszczając, a więc w istocie co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy. W przedmiotowej sprawie organy zasadnie wyznaczyły linię zabudowy właśnie w oparciu o powołany przepis § 4 ust. 4. W analizie architektoniczo-urbanistycznej wyraźnie zaznaczono, że dla planowanej inwestycji wskazane jest wyznaczenie linii zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynku wielorodzinnego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tak wyznaczona linia zabudowy daje możliwość kontynuowania lokalizacji zabudowy wielorodzinnej "zamykając" kwartał zabudowy wytworzony przez zabudowę wielorodzinną wzdłuż ulic M., K. i S. Zatem w związku z lokalizacją planowanej zabudowy w swobodnie komponowanym układzie urbanistycznym, zasadnie odstąpiono od wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, o której mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzono nieprzekraczalną linię zabudowy. Odnosząc się do stanowiska kasatora dotyczącego szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, należy zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że nie jest sprzeczny z prawem brak określenia wartości minimalnych. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji przepisy u.p.z.p. oraz § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia nie tworzą konieczności określenia expressis verbis gabarytów projektowanego budynku. Ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Nie jest zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zgodnie z orzecznictwem, przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, mając na względzie systemowe i funkcjonalne reguły wykładni, które każą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, zaś przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji ewidentnie sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając zaskarżone orzeczenie nie wziął pod uwagę wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady swobodnego gospodarowania terenem, przedkładając kazuistyczne podejście do stosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich wymaga, aby nie przedkładać podejścia nieproporcjonalnego do potrzeb interesu publicznego nad istotę rzeczy, to jest prawem każdego, kto dysponuje prawem do terenu, aby w granicach określonych ustawą i rozporządzeniem, mógł swobodnie zagospodarować dany teren. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi bowiem posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej, w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej, jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań. W związku z tym, wobec stwierdzenia przez Skład Orzekający braku wątpliwości, co do składników ustalonego stanu faktycznego, zasadnym okazało się zastosowanie art. 188 P.p.s.a. Zgodnie z regulacją tego przepisu, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji i rozpoznać skargę, orzekając w tym zakresie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Składu Orzekającego, sytuacja unormowana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie. Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., w zw. z art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.