I OSK 72/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 498/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy B. oraz nabywania przez Gminę B. nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 498/10, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził nieważność § 17 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 25 kwietnia 2002 r., nr XLVI/298/02 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy B. oraz nabywania przez Gminę B. nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie może być wykonana. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 25 kwietnia 2002 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę Nr XLVI/298/02 w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy B. oraz nabywania przez Gminę B. nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości. Powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) w zw. z art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7 i ust. 2, art. 70 ust. 4, art. 72, art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), Rada Miejska w B. określiła m.in. zasady, na jakich będzie odbywać się sprzedaż lokali mieszkalnych, lokali użytkowych i budynków w drodze bezprzetargowej. W uchwale tej w § 17 ust. 1 Rada przyjęła, że w przypadku zbywania samodzielnych lokali mieszkalnych, a także lokali o innym przeznaczeniu oraz domów mieszkalnych jednorodzinnych, garaży wolnostojących, budynków użytkowych, udziałów w budynkach mieszkalnych i mieszkalno-gospodarczych, pierwszeństwo w ich nabyciu przyznaje się ich najemcom lub dzierżawcom, z którymi umowy najmu lub dzierżawy zawarte zostały na czas nieoznaczony z zastrzeżeniem ust. 2, o ile nie zalegają oni z zapłatą należnego czynszu i innych opłat z tego tytułu. Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, wnosząc w niej o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 we fragmencie: "garaży wolnostojących, budynków użytkowych", z powodu istotnego naruszenia art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w zaskarżonym fragmencie uchwała zakresem prawa pierwokupu objęła między innymi, garaże wolnostojące i budynki użytkowe. W ocenie organu nadzoru w zarzucanym zakresie uchwała wydana został z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę udzielonej w imieniu Rady Miejskiej w B. przez Burmistrza Gminy B. wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały tj. w dniu 25 kwietnia 2002 r. umocowanie rady gminy do przyznania uznaniowego pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości komunalnej dla jej najemcy/dzierżawcy, wynikało z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarte w tym przepisie upoważnienie do przyznania pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości ograniczone zostało do jednej kategorii nieruchomości - do lokali. Stosując pomocniczo definicję lokalu z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w myśl, której lokalem samodzielnym (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb, przyjąć należało, że brak było podstaw prawnych do przyznania na podstawie brzmienia przepisu obowiązującego w dacie podejmowania skarżonej uchwały, pierwszeństwa w nabyciu budynków użytkowych. Porównanie pojęcia "lokal" z pojęciami użytymi w zakwestionowanym fragmencie uchwały jednoznacznie wskazuje, że pojęcia te pozostają rozłączne, dotyczą innych kategorii pomieszczeń. Wskazuje na to sam sposób zredagowania § 17 ust. 1 uchwały. W tym zakresie podzielając stanowisko wyrażone przez Wojewodę, Sąd wskazał, że przepis art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił wyjątek od zasady ogólnej zbywania nieruchomości komunalnych w drodze przetargu, wyrażonej w art. 37 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym jest niedopuszczalne rozciąganie upoważnienia kompetencyjnego, wyznaczonego wskazanym przepisem, na kategorię "budynki użytkowe". Podobne stanowisko dotyczące wykładni art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjął w powołanym przez organ nadzoru wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt. akt II SA/Wr 36/09). Odnosząc się do zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska, Sąd wskazał, iż możliwość bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości gruntowej na podstawie pierwszeństwa uznaniowego, przysługującego najemcy budynku posadowionego na tym gruncie, wprowadzona została ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 206, poz. 1590). Przepis art. 1 ustawy nowelizującej wprowadzał zmiany, polegające na dodaniu w art. 34 - po ust. 6 - ust. 6a i 6b. Przepis ust. 6a nakazuje stosowanie ust. 6 do budynków mieszkalnych i użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Przepis ust. 6b stanowi, że w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa m. in. w przepisie poprzedzającym, "przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku". Wskazane przepisy ustawy nowelizującej weszły w życie dopiero w dniu 7 stycznia 2010 r. W tym stanie prawnym Rada Miejska w B. nie mogła w zaskarżonej uchwale objąć prawem pierwszeństwa najemców i dzierżawców garaży wolnostojących i budynków użytkowych. Z uwagi na powyższe § 17 ust. 1 uchwały we fragmencie "garaży wolnostojących, budynków użytkowych", podjęty został z istotnym naruszeniem art. 34 ust. 6 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności wskazanego fragmentu uchwały, o czym Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od powyższego wyroku Rada Miejska w B. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi pierwszej instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: - naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż przepis ten nie ma zastosowania do lokali użytkowych, jakim są garaże wolnostojące oraz budynki użytkowe. Mając na uwadze Rada Miejska w B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do treści przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, (pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1 ustawy. Cytowany przepis stanowi jednoznacznie, iż uprawienie rady w zakresie określenia zasad pierwszeństwa w nabywaniu lokali. Brak jest natomiast określenia, jakich lokali dana regulacja dotyczy. Nie zasadne jest twierdzenie WSA, iż niedopuszczalne jest rozciągnięcie upoważnienia kompetencyjnego rady na kategorię "budynki użytkowe". Dla zdefiniowania pojęcia lokalu sięgnąć należy do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, która w art. 2 ust. 1 stanowi, iż "samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości'. Zapis zaś art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż "samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespól izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne". Art. 2 ust. 1 ustawy, używając pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny", wskazuje jednocześnie, że o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jego określona cecha - samodzielność. Zatem nie jest dopuszczalne ustanowienie odrębnej własności i sprzedaż części lokalu, izby, pomieszczenia, jeśli nie mają one cech samodzielnego lokalu i w związku z tym nie mogą stać się odrębnymi nieruchomościami lokalowymi. Atrybuty samodzielności lokali nie zostały w ustawie bliżej opisane, jednak przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali, (choć może wymagać korzystania z urządzeń lub pomieszczeń dostępnych także innym osobom, w tym wszystkim właścicielom lokali i wchodzącym w skład nieruchomości wspólnej). Przepisy tejże ustawy wskazują również na kategorię "pomieszczeń przynależnych", do których zgodnie z art. 2 ust. 4 cytowanej ustawy, zalicza się w szczególności piwnicę, strych, komórkę i garaż, co oznacza, że pomieszczeniami przynależnymi mogą być także pomieszczenia o innych funkcjach, stanowiące wraz z całym lokalem własność tej samej osoby. Garaż wymieniany jest wśród pomieszczeń, które mogą być pomieszczeniami przynależnymi do lokalu, może być także odrębnym, samodzielnym lokalem użytkowym. Możemy też mieć do czynienia z garażem będącym odrębnym budynkiem stojącym na odrębnej działce gruntu, stanowiącym odrębna nieruchomość. Z przepisu art. 34 ust. 6 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wynika, że zarządzenia wojewody oraz uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie mogą mieć charakteru indywidualnego. Pierwszeństwem można objąć najemców lokali mieszkalnych, jeżeli najem nawiązany został na czas oznaczony, najemców lokali użytkowych oraz dzierżawców. Warunki realizacji pierwszeństwa uznaniowego określa odpowiednio wojewoda albo organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego, które mogą swobodnie kształtować przesłanki pierwszeństwa oraz tryb postępowania. Uregulowanie to -zdaniem Rady Miejskiej w B. - może obejmować zarówno lokale mieszkalne, gdzie najem został zawarty na czas oznaczony, jak również lokale użytkowe (bez względu na rodzaj umowy najmu i co będzie wyjątkiem - również umowy dzierżawy). Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której najemcy czy dzierżawcy, lokali wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako nie objętych zakresem regulacji omawianego przepisu, byliby traktowani gorzej niż najemca samodzielnego lokalu zbywanego jako odrębna nieruchomość w domu wielomieszkaniowym. Takie działanie prowadziłoby do dyskryminacji części najemców czy też dzierżawców, pomimo iż ponoszą oni identyczne koszty związane z najmem czy dzierżawą jak pozostali. Za zasadnością powyższego stanowiska przemawia również fakt, iż doszło do zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami na mocy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 206, poz. 1590). Nie sposób uznać również za zasadne, twierdzenie WSA, iż wprowadzenie w roku 2010 r. zmian do art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozostaje bez znaczenia dla zapisów zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. Ustawodawca zezwolił na sprzedaż nieruchomości wskazanych w dodanych zapisach ust. 6a i 6b art. 34 ustawy stanowiących, iż przepis art. 34 ust. 6 stosuje się do budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy oraz, iż w przypadku realizacji tego pierwszeństwa, przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku. Ustawodawca uznał potrzebę regulacji ustawowej w tym zakresie i rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z pierwszeństwa. Nie sposób zatem uznać, iż Rada Miejska w B. dopuściła się naruszenia prawa i przekroczyła przyznane jej kompetencje. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje również fakt, iż przedmiotowa uchwała podjęta została w roku 2002 r. i poddana została kontroli organu nadzoru na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzorczy nie stwierdził wówczas w żadnym zakresie niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony został w niej zarzut naruszenia "art. 34 ust. 4" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do lokali użytkowych, jakimi są garaże wolnostojące oraz budynki użytkowe. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w istocie chodziło o art. 34 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadził zasadę sprzedawania nieruchomości lub ich oddawania w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z ust. 2 pkt 1 tego artykułu wynika, iż nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu na podstawie art. 34 tej ustawy. Art. 34 ust. 6 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 25 kwietnia 2002 r., (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543) stanowił w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego odpowiednia rada może przyznać w drodze uchwały "pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom z zastrzeżeniem art. 60". Ten ostatni przepis (art. 60) nie ma i nie może mieć w sprawie zastosowania, można go więc pominąć w dalszych rozważaniach. W art. 37 ust. 1 i art. 34 ust. 1 jest mowa o nieruchomościach, podczas, gdy kluczowy dla sprawy przepis art. 34 ust. 6 stanowi o lokalach. Przepis art. 46 § 1 k.c. stanowi: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". W piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis ten daje podstawę do rozróżnienia trzech kategorii nieruchomości: nieruchomości gruntowych, nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych. Nieruchomością lokalową jest przy tym, "część budynku (lokal), jeżeli na podstawie przepisów szczególnych jest ona traktowana jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Podstawę normatywną do ustanowienia odrębnej własności lokalowej stanowi przede wszystkim ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali" (K. Piasecki, Kodeks cywilny, Komentarz, Księga pierwsza, Część ogólna, Zakamycze 2003, Lex). W zarysowanej wyżej sytuacji zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż z użytego w art. 34 ust. 6 ustawy określenia "lokal" nie można wyprowadzać wniosku, iż mieścić się mogą w nim "budynki użytkowe" i garaże wolnostojące. Skoro ustawodawca upoważnił gminę do objęcia pierwszeństwem w nabyciu najemców lub dzierżawców "nieruchomości lokalowych" to nie można rozciągać tego upoważnienia, wbrew jego woli przyznając także pierwszeństwo najemcom lub dzierżawcom "nieruchomości budynkowych". Dlatego niedopuszczalne było objęcie przez przedmiotową uchwałę prawem pierwszeństwa najemców i dzierżawców takich obiektów. Okoliczność, iż od dnia 7 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 206, poz. 1590) dodano do art. 34 ustawy – przepisy ust. 6a i 6b, które umożliwiają obecnie stosowanie art. 34 ust. 6 także do budynków mieszkalnych lub użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy, nie może mieć w sprawie znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały, czy też do oceny wyroku tego Sądu. Rolą sądów administracyjnych jest bowiem ocena zaskarżonych do niego aktów bądź czynności organów administracji publicznej według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podjęcia owego aktu lub czynności. Zawarte w skardze kasacyjnej rozważania odnoszące się do tego, iż garaż można uznać za pomieszczenie przynależne do lokalu w rozumieniu art. 2 ust 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali są całkowicie chybione z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Garaż będący bowiem pomieszczeniem przynależnym do lokalu mieszkalnego byłby bowiem sprzedawany łącznie z lokalem mieszkalnym jako jego właśnie "pomieszczenie przynależne", a nie jako odrębny od tego lokalu przedmiot zbycia. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.