I OSK 1636/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 72/11 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz A.S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 72/11 oddalił skargę A.S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w przedmiocie zobowiązania A.S. do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w Warszawie: 1. uchylił decyzję w części określającej okres za jaki istnieje obowiązek wnoszenia odszkodowania i w tym zakresie orzekł, że odszkodowanie należne jest za okres od 1 maja 2007 r. do 30 czerwca 2009 r., w łącznej kwocie 29.071,02 zł (słownie dwadzieścia dziewięć tysięcy siedemdziesiąt jeden złotych i dwa grosze), 2. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że A.S. w dniu 8 czerwca 2006 r. na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. zawarł z Dyrektorem Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie umowę nr [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej umowy zobowiązał się do zwolnienia zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w terminie 90 dni od dnia otrzymania ekwiwalentu, zaś w § 4 ust. 2 zobowiązał się, że w przypadku przekroczenia tego terminu, uiści oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% należnych opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Ponadto A. i M. małż. S. w dniu 8 czerwca 2008 r. zawarli umowę, (w formie aktu notarialnego), w której zobowiązali się do wydania lokalu i złożyli oświadczenie o poddaniu się egzekucji. Zgodnie z treścią tej umowy A.S. zobowiązał się zwolnić dobrowolnie zajmowany lokal nr 4, położony w budynku nr [...], przy ulicy [...] w Warszawie, w terminie 90 dni od dnia dokonania przelewu kwoty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W przypadku dalszego zajmowania lokalu po upływie 90 dni od daty wpływu środków pieniężnych, zobowiązał się do uiszczenia, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowania w wysokości 200% należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie w dniu 19 czerwca 2006 r. wpłacił na rachunek bankowy wyżej wymienionego ekwiwalent pieniężny w wysokości 250.992,00 zł. W dniu 20 grudnia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie zawiadomił A. S. o wszczęciu na podstawie, art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U z 2005 r. Nr 41, poz. 398) postępowania w sprawie zwolnienia ww. lokalu. Następnie, pismem z dnia 28 lutego 2007 r. nr [...], wezwał go do dobrowolnego zwolnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma. Wskazał, że niezastosowanie się do wezwania spowoduje podjęcie czynności przewidzianych w art. 41 ust. 6, 7 i 8 powołanej ustawy, w tym wydanie decyzji w sprawie zwolnienia lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Pismo to zostało doręczone wyżej wymienionemu w dniu 6 marca 2007 r. Kolejnym pismem z dnia 10 marca 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie wezwał A.S. do dobrowolnego zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania oraz uprzedził, że w przypadku nieopuszczenia lokalu Agencji przysługuje oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich odszkodowanie za każdy rozpoczęty miesiąc. Pismo to zostało doręczone wyżej wymienionemu w dniu 23 kwietnia 2009 r. Niezastosowanie się przez A.S. do powołanych wezwań spowodowało, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zobowiązał go wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nim zamieszkującymi do zwolnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w Warszawie i przekazania w stanie wolnym do dyspozycji Agencji. Lokal został zwolniony w dniu 30 czerwca 2009 r. Następnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 41 ust. 6 w zw. z art. 42 ust. 1 i art. 41 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zobowiązał A.S. do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie przedmiotowego lokalu, wynikającego z obowiązku zwolnienia lokalu w terminie 30-dniowym, począwszy od dnia 24 maja 2009 r. do dnia zwolnienia lokalu, tj. do dnia 30 czerwca 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A.S. wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zarzucił, że orzeczono o odszkodowaniu za okres, w którym decyzja nakazująca mu zwolnienie przedmiotowego lokalu nie była ostateczna. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/Wa 105/10 uchylił zaskarżoną decyzję. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...], w części określającej okres za jaki istnieje obowiązek wnoszenia odszkodowania i w tym zakresie orzekł, że odszkodowanie należne jest za okres od 1 maja 2007 r. do 30 czerwca 2009 r., w łącznej kwocie 29.071,02 zł (pkt 1), w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 tej ustawy (w przepisie tym mowa jest o otrzymaniu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, wypłaconego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. ). Natomiast, stosownie do treści art. 41 ust. 6 powołanej ustawy, w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1-5 tego artykułu, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. Organ wskazał, że skoro w dniu 19 czerwca 2006 r. A.S. wypłacono ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r., to miał on obowiązek jej przekazania, a w przypadku nieopuszczenia - obowiązek uiszczenia opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich i odszkodowania w wysokości 200% należnych opłat. Obowiązek zwolnienia lokalu został przez niego wykonany dopiero w dniu 30 czerwca 2009 r., po wydaniu przez organ pierwszej instancji kolejnej decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwolnienia przedmiotowego lokalu. Pokreślił, że wydanie tej decyzji było poprzedzone kilkuletnim postępowaniem administracyjnym i sądowym w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego. Obowiązek uiszczania przez A.S. opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich został przez niego wykonany. Natomiast nie zapłacił on odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego, a zatem zobowiązanie go do zapłaty odszkodowania jest zasadne. W ocenie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odrębną kwestią jest określenie okresu, za jaki winien on uiścić odszkodowanie. Zgodnie art. 41 ust. 6 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia osobom zobowiązanym wezwania do opuszczenia lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że zobowiązanie to powstaje nie w chwili uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego, jak podnosi odwołujący się, lecz w dniu upływu terminu 30 dni od daty doręczenia wezwania do opuszczenia lokalu. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, określając termin początkowy, od którego należne jest odszkodowanie, za podstawę obliczeń przyjął datę odbioru przez A.S. wezwania z dnia 10 marca 2009 r. do zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego tj. dzień 23 kwietnia 2009 r. Pominął jednak fakt, że organ już pismem z dnia 28 lutego 2007 r., nr [...], wezwał wyżej wymiennego do dobrowolnego zwolnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma. Wezwanie to zostało mu doręczone w dniu 6 marca 2007 r. A zatem termin wyznaczony w tym piśmie upłynął w dniu 5 kwietnia 2007 r. Zdaniem organu odwoławczego to ten termin powinien być podstawą ustalenia należnego odszkodowania. Z kolei, uwzględniając treść art. 41 ust. 6 cyt. ustawy stwierdził, że obowiązek uiszczania odszkodowania powstał dopiero od dnia 1 maja 2007 r. i trwał do dnia zwolnienia lokalu, tj. do dnia 30 czerwca 2009 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ustalił, że za okres od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. suma należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], w Warszawie wynosiła 14.535,51 zł. Wobec powyższego należne odszkodowanie wynosi 200% tej kwoty, czyli 29.071,02 zł. Następnie rozważył, czy jest on uprawniony do określenia odszkodowania w wysokości wyższej niż ustalona przez organ pierwszej instancji. W jego ocenie, w sprawie zachodzą okoliczności, które pozwalają na wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a także rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji, gdy organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdzi, że zaszły okoliczności określone w hipotezie art. 41 ust. 1 omawianej ustawy, ma obowiązek orzec zgodnie z ust. 6 tego przepisu. A zatem każde inne rozstrzygnięcie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Oznacza to, że wydanie decyzji określającej w odmienny sposób obowiązek uiszczania odszkodowania za zajmowanie lokalu stanowi rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy wskazał, że A.S. już w chwili podpisywania w dniu 8 czerwca 2006 r. umowy o wypłatę ekwiwalentu był w pełni świadomy nie tylko obowiązku zwolnienia zajmowanego lokalu w określonym terminie (tj. 17 września 2006 r.), ale również konieczności uiszczania odszkodowania w razie niedotrzymania tego terminu. Zatem ustalenie obowiązku uiszczania odszkodowania od 1 maja 2007 r. jest dla niego korzystniejsze niż wynikałoby to wprost z treści ww. umowy, gdyż mimo podpisania umowy i złożenia oświadczenia, w formie aktu notarialnego, o poddaniu się egzekucji pozostawał w zwłoce ze zwolnieniem lokalu przez prawie 3 lata. Podkreślił, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej (art. 24 ust.1ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.). Przepis ten stanowił, że prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego poprzez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Żołnierz nie mógł zatem jednocześnie korzystać z obu tych form. Niezwalnianie kwatery, pomimo otrzymania ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego ze środków publicznych jest społecznie nieakceptowane. Wskazał, że celem przepisu nakładającego obowiązek uiszczania odszkodowania w wysokości 200% należnych opłat za używanie lokalu, była konieczność racjonalnego wykorzystania środków publicznych, zarówno finansowych, jak i mieszkaniowych, poprzez stworzenie dla określonych osób sytuacji dolegliwej, która byłaby bodźcem do wykonania obowiązku zwolnienia lokalu. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie wobec A.S. obowiązku uiszczenia odszkodowania za jeden miesiąc, zamiast za dwadzieścia sześć miesięcy, byłoby nie tylko rażącym naruszeniem prawa, ale także rażącym naruszeniem interesu społecznego. Z tego względu uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które uzasadniają wydanie decyzji na niekorzyść osoby wnoszącej odwołanie. Z kolei, odnosząc się do wniosku A.S. o umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wyjaśnił, iż umorzenie postępowania odwoławczego jest możliwe tylko wówczas, gdy postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie przesłanka ta nie zachodzi. Odnośnie zgłoszonych przez odwołującego się wniosków dotyczących zwrotu poniesionych przez niego kosztów związanych z ulepszeniem przydzielonej kwatery, organ podał, że pozostają one bez związku z prowadzonym postępowaniem. Przedmiotem sprawy jest nałożenie na A.S. obowiązku wynikającego z art. 41 ust 6 powołanej ustawy, a więc kwestia niezależna od poczynionych pomiędzy nim a Agencją rozliczeń. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 139 oraz art. 6, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4, art. 5, art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, a także art. 41 ust. 6 w związku z art. 42 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoznawania kwestii zwolnienia kwatery. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie w części ustalenia innego niż organ pierwszej instancji okresu za jaki istnieje obowiązek zapłaty odszkodowania. Ponadto wniósł o zobowiązanie organu do zrealizowania decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 10 października 1996 r. nr 14/96 w sprawie ustalenia zasad dokonywania rozliczeń nakładów poniesionych na ulepszenia kwatery dokonane przed powstaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi podał, że zobowiązał się do zwrotu zajmowanej kwatery w terminie 90 dni od dnia otrzymania należności, natomiast Oddział Regionalny WAM na mocy decyzji Prezesa WAM z dnia [...] października 1996 r. nr [...] był obowiązany do zwrotu przysługujących mu poniesionych przez niego kosztów podnoszących standard kwatery. Prawo to jednak Oddział Regionalny WAM zanegował po podpisaniu przez skarżącego umowy, w której zobowiązał się do zdania kwatery po otrzymaniu ekwiwalentu pieniężnego. Wskazał, że organ nie wywiązał się, ze złożonego zapewnienia zwrotu nakładów. W ocenie skarżącego nietrafne jest stanowisko organu, że zwrotu poniesionych nakładów mógł on dochodzić w odrębnym postępowaniu, gdyż zgodnie ze wskazaną decyzją Prezesa WAM podstawą wypłaty tych należności, miał być zwrot naliczonych kosztów w dniu zwolnienia kwatery. Zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie zapłaty odszkodowania za użytkowanie lokalu jest wynikiem ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego. Ponieważ nie zostało ono zakończone ostateczną decyzją przed datą zwolnienia kwatery, to nie sposób mówić o naliczeniu odszkodowania. Skarżący zarzucił także, iż organ drugiej instancji ustalił wysokość odszkodowania z naruszeniem zasady reformationis in peius przyjmując, że obejmuje ono okres od 1 maja 2007 r. do 30 czerwca 2009 r., podczas, gdy w tym czasie prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia lokalu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że organ odwoławczy rozpoznający sprawę był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 105/10.( art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego stanowi art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1-5, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. W świetle art. 41 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 (otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej). Odnosząc się do czasookresu, za jaki odszkodowanie przysługuje, Sąd uznał wówczas, że stan faktyczny sprawy został przez organ pierwszej instancji ustalony w sposób pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż ustalenie w jakiej dacie zostało A.S. skutecznie doręczone wezwanie do opuszczenia lokalu mieszkalnego wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny i powinien podlegać ocenie prawnej w odniesieniu do przesłanek, określonych w wyżej powołanych przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Analiza materiału dowodowego nie wskazuje, że w sprawie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, tym bardziej w całości lub znacznej części. Rozbieżności w stanowiskach organów WAM obu instancji sprowadzają się bowiem do odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, a w zasadzie skutków prawnych jakie ten stan faktyczny wywołuje. To oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję reformatoryjną, która usunęłaby wady organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy wykonał wskazania Sądu i orzekł, że odszkodowanie należne jest za okres wyznaczony pismem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z dnia 28 lutego 2007 r., nr [...], wzywającym skarżącego do dobrowolnego zwolnienia lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Skoro powyższe pismo zostało skarżącemu doręczone w dniu 6 marca 2007 r., to termin wyznaczony tym pismem upłynął w dniu 5 kwietnia 2007 r. W konsekwencji stwierdził, że organ w oparciu o art. 41 ust. 6 omawianej ustawy prawidłowo ustalił odszkodowanie za okres od 1 maja 2007 r. do 30 czerwca 2009 r. oraz jego wysokość. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że prawo zatrzymania kwatery przysługiwało mu do czasu zwrotu poniesionych na nią nakładów. Podkreślił, że art. 41 ust. 1 i 6 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zobowiązują żołnierza do przekazania kwatery bez stawiania jakichkolwiek warunków. W umowie zawartej w dniu 8 czerwca 2006 r. skarżący zobowiązał się do zwolnienia zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie w terminie 90 dni od dnia otrzymywania ekwiwalentu. Przepis art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w przypadku niedopuszczenia lokalu mieszkalnego, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. W sprawie jest niesporne, że należny skarżącemu ekwiwalent za rezygnację z kwatery został mu przekazany na rachunek bankowy w dniu 19 czerwca 2006 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie do zaaprobowania jest również stanowisko skarżącego, że warunkiem ustalenia odszkodowania jest zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia kwatery. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy wykazał, że w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od zasady reformationis in peius. Wydanie decyzji określającej w odmienny sposób obowiązek uiszczenia odszkodowania za zajmowanie lokalu stanowi rażące naruszenie prawa. Wieloletnie korzystanie przez skarżącego z ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 250.992,00 zł i jednocześnie z lokalu mieszkalnego stanowiło rażące naruszenie interesu społecznego. Ponadto uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został prawidłowo rozpatrzony i oceniony. Natomiast skarżący nie wykazał, aby postępowanie administracyjne było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego czy Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w sposób naruszający prawa wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.S. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w dniu podpisania przez skarżącego umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery w związku z art. 461 § 1 K.c. oraz art. 676 K.c. i art. 680 K.c. i naliczenie odszkodowania w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw prawnych, gdyż miał on prawo do zatrzymania kwatery do czasu zwrotu poniesionych - za zgodą uprawnionego organu - nakładów na ulepszenie kwatery, w oparciu o powołane przepisy K.c., które nie zostały zastosowane; 2. art. 24 ust. 1 i art. 47 cyt. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku i podpisania przez skarżącego umowy o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery w związku art. 88 § 1 K.c. oraz art. 680 K.c. i art. 676 K.c. poprzez ich niezastosowanie, przez co został on pozbawiony prawa wyboru formy zakwaterowania, (powołany art. 24) w sytuacji, gdy działając pod wpływem błędu co do podjętej czynności prawnej, złożył oświadczenie o wycofaniu woli otrzymania ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz osobnej kwatery stałej. Naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4, art. 134 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 139 K.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu i uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady "zakazu orzekania na niekorzyść" w sytuacji, gdy z zaskarżonej decyzji nie wynikało, że organ był uprawniony do wydania w drugiej instancji decyzji mniej korzystnej dla skarżącego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, gdy Sąd pierwszej instancji przyjął wyłącznie błędne ustalenia poczynione przez organ. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentując pierwszy z zarzutów podał, że wniosek o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego został przez niego złożony w dniu 30 grudnia 2002 r. (w czasie, gdy zajmował kwaterę stałą na podstawie ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 1996 r. Nr [...] w sprawie przydziału osobnej kwatery stałej). Organ przystąpił do realizacji jego wniosku dopiero w I połowie 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie w rozmowie z nim zapewnił, że poniesione przez niego nakłady na wykończenie kwatery przed jej zasiedleniem (była to kwatera nowa w stanie tzw. deweloperskim) zostaną mu zwrócone i wskazał, iż w tym celu należy złożyć stosowny wniosek. Wniosek o zwrot nakładów został przez niego złożony w dniu 16 maja 2006 r. Pozostając w przekonaniu o dopełnieniu wszelkich formalności związanych z odzyskaniem poniesionych i dokonanych za zgodą właściwego wówczas organu kwaterunkowego nakładów na podniesienie standardu przydzielonej kwatery, w dniu 8 czerwca 2006 r. zawarł umowę nr [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Ekwiwalent pieniężny otrzymał w dniu 20 czerwca 2006 r. Następnie, po upływie dwóch miesięcy otrzymał od organu negatywną odpowiedź na wniosek z dnia 16 maja 2006r. dotyczący żądania zwrotu nakładów poniesionych na ulepszenie kwatery stałej. W tej sytuacji, chcąc wycofać się z podpisanej umowy, w dniu 18 sierpnia 2006 r. złożył organowi oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu - wywołanego przez organ - przy zawieraniu umowy nr [...] r. i zobowiązał się do niezwłocznego zwrotu otrzymanego ekwiwalentu. Wyjaśnił, że gdyby otrzymał od organu negatywną odpowiedź na swój wniosek z dnia 16 maja 2006 r. w terminie określonym przepisami K.p.a., to nie zawarłby umowy z dnia 8 czerwca 2006 r. o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że chciał on korzystać zarówno z kwatery, jak i otrzymać ekwiwalent pieniężny oraz, że po podpisaniu ww. umowy nie było podstaw do zatrzymania przez niego kwatery stałej. Ponadto skarżący wskazał, że w związku ze złożonym przez niego oświadczeniem, w listopadzie 2006 r. organ wyraził na piśmie zgodę na rozwiązanie umowy z dnia 8 czerwca 2006r. nr 389/2006 r. Następnie w grudniu 2006 r., nowo powołany dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie zmienił jednak stanowisko swojego poprzednika w tej sprawie. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że umowa o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery, o której mowa w art. 47 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest umową cywilnoprawną (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2003 r., II CKN 1338/00) i mają do niej zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że skarżący na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego był uprawniony do wycofanie się z podpisanej umowy. W jego ocenie po otrzymaniu odmownej odpowiedzi na swój wniosek w sprawie zwrotu nakładów na podniesienie standardu kwatery, był on również na podstawie art. 461 § 1 K.c. uprawniony do zatrzymania kwatery do czasu zaspokojenia przysługujących mu roszczeń o zwrot nakładów. Do tej kwestii nie odniósł się jednak zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji skarżący zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro cyt. ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, nie zawiera regulacji dotyczącej odstąpienia od umowy o wypłatę ekwiwalentu, to tym samym zobowiązuje żołnierza który podpisał powołaną umowę do przekazania kwatery bez stawiania jakichkolwiek warunków (pozbawia go wszelkich praw). Skoro umowa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej jest umową cywilnoprawną, to pozbawienie go jako jej strony ochrony rażąco narusza porządek prawny. Oznacza to, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 41 ust. 6 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 461 § 1 K.c. oraz art. 676 K.c. i art. 680 K.c. jest uzasadniony. Z kolei, skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 i art. 47 cyt. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku art. 88 § 1 K.c. oraz art. 680 K.c. i art. 676 K.c. podał, że prace wykończeniowe przydzielonej mu kwatery stałej w Warszawie przy ul. [...] prowadził za zgodą właściwego organu. Miał wówczas jego zapewnienie dotyczące zwrotu poniesionych przez niego nakładów w przypadku zwolnienia kwatery - decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 1996 r. Nr [...] w sprawie ustalania zasad dokonywania rozliczeń nakładów poniesionych na ulepszenie standardu kwatery dokonane przed powstaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych dawała żołnierzowi uprawnienie do wyboru formy realizacji jego prawa do kwatery (wypłata ekwiwalentu wyłącznie na wniosek żołnierza). Zdaniem skarżącego prawnie dopuszczalne było zatem "wycofanie" się przez niego z podpisanej umowy o wypłatę ekwiwalentu, zwłaszcza w sytuacji, gdy wniosek o jego wypłatę i warunki jakie zostały ustalone pomiędzy stronami umowy dla jej należytego zawarcia nie zostały zrealizowane wyłącznie z winy organu . W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro skarżący był jedynym beneficjentem decyzji w jakiej formie miało być spełnione jego prawo do kwatery stałej i wpływu na to nie miała podpisana przez niego umowa nr [...] z której się wycofał, to miał on prawo po zadeklarowanym zwrocie ekwiwalentu pieniężnego nadal zajmować kwaterę w Warszawie przy ul. [...]. Uzasadniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżący podał, że Sąd pierwszej instancji błędnie oceniając stan sprawy nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. Skorzystanie z tej instytucji winno się bowiem ograniczać do sytuacji wyjątkowych. Tymczasem Sąd pierwszej instancji podzielił w całości stanowisko organu odwoławczego stwierdzając, iż wykazał on przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady "reformationis in peius". Autor skargi kasacyjnej powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że zastosowanie w tej sprawie art.139 § 3 K.p.a. i uznanie, iż decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo i interes społeczny było nieprawidłowe. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa i interesu społecznego przez organ pierwszej instancji, w związku z czym dokonanie przez organ odwoławczy odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy nie mogło stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd pierwszej instancji ocenił wystąpienie drugiej z wymienionych przesłanek, pomijając całkowicie interes skarżącego, a zwłaszcza okoliczność związaną ze złożeniem przez niego oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych umowy o wypłatę ekwiwalentu. Z tego względu skarżący stwierdził, że w jego ocenie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. jest uzasadniony. Argumentując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. skarżący podał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii zależności postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ pierwszej instancji tj. w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego oraz zapłaty i wysokości odszkodowania, a także sprawy związanej ze wykonaniem decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 1996 r. Nr [...] w sprawie ustalania zasad dokonywania rozliczeń nakładów poniesionych na ulepszenie standardu kwatery dokonane przed powstaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zarzucił również, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawnej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wpływu przepisów Kodeksu cywilnego na wynik sprawy. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Jako nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia (w tej sprawie skargi do WSA w Warszawie) nie może być dla skarżącego mniej korzystne, niż orzeczenie zaskarżone (z wyjątkiem stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie wydał orzeczenia z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, bowiem zaskarżony wyrok jego sytuacji nie pogarsza. Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit c P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. zauważyć należy, iż podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art.174 pkt. 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Powołany jako naruszony art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku ,że reguluje on samo rozstrzygnięcie sprawy, a nie proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. bez wskazania przepisów określających proces dochodzenia do rozstrzygnięcia nie odpowiada podstawie skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a i jest niewystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK1369/04, z dnia 16 lutego 2005 r., FSK1471/04, z dnia 8 lutego 2007 r., FSK1412/06). Natomiast art. 3 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten nie zawiera samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. uznać należy za chybiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zasadny ocenić należy zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował odstąpienie przez organ odwoławczy od zasady zakazu reformationis in peius, przy czym ograniczył się do stwierdzenia, że wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa, a także rażącego naruszenia interesu społecznego zostało w tej sprawie wykazane. Tymczasem Sąd administracyjny ma obowiązek w każdym przypadku swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem art. 3 § 1 P.p.s.a. Przedstawienia własnego stanowiska Sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających. Nie oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić poglądu organu, to jednak nie może tego uczynić bez przeanalizowania przesłanek tego poglądu i wyrażenia własnego stanowiska co do jego prawidłowości w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie skorzystanie przez organ odwoławczy z art.139 K.p.a powinno być poddane niezwykle wnikliwej kontroli Sądu pierwszej instancji. Przepis art. 139 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazać należy, iż instytucja zakazu reformationis in peius stanowi gwarancję procesową dla strony wnoszącej odwołanie – jest swoistym zabezpieczeniem jej praw wynikających z decyzji, będącej przedmiotem odwołania, podjętej na gruncie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Jeśli ustalenia, jak i ocena stanu faktycznego, dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego, organ ten ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle przyjętych norm prawa (weryfikuje akt subsumpcji) i stwierdziwszy trafność aktu subsumpcji, ocenia prawidłowość zastosowanego przepisu (przepisów). W zależności od wyniku tej oceny, organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, albo ją uchyla w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa), przy czym uchylając zaskarżoną decyzję, wydaje rozstrzygnięcie na niekorzyść strony jedynie wtedy, gdy stwierdzi rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego (art. 139 Kpa). Do złamania zakazu reformationis in peius nie dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy stanowisko co do konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia na niekorzyść odwołującego się opiera tylko na zarzucie rażącego naruszenia prawa lub zarzucie rażącego naruszenia interesu społecznego. Przy czym wskazuje się, że zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie interesu społecznego nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym.(por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 11 wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK str. 525 -526 ). W sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze służy zwłaszcza ochronie interesu indywidualnego wyważenie obydwu interesów powinno być szczególnie ostrożne. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius oparte na dwóch rozłącznych kryteriach organ odwoławczy może zastosować jedynie w sytuacji, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń. Wszak dopiero wówczas rzecz dotyczy jedynie oceny stosowanego prawa pod kątem jego ewentualnych naruszeń, w tym zwłaszcza kwalifikowanych postaci naruszeń prawa. Na taki wniosek pozwala systematyka przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z której wynika, że decyzja na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 Kpa) może zostać wydana, jeśli w grę wchodzą jedynie kwestie prawne (rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego), natomiast gdy w grę wchodzą ustalenia faktyczne i sprawę należy wyjaśnić, celem jej merytorycznego rozstrzygnięcia (co do jej istoty), wtedy istnieje podstawa do stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna, a taką jest decyzja podejmowana w trybie art. 138 § 2 K.p.a., nie narusza zakazu reformationis in peius. Organ odwoławczy łamie zakaz reformationis in peius, kiedy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla odwołującego, nie mając ku temu podstaw. Przez wydanie decyzji na "niekorzyść" należy rozumieć takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które pogarsza materialnoprawną sytuację odwołującego się, np. poprzez odebranie lub ograniczenie uprawnienia przyznanego decyzją organu pierwszej instancji albo też poprzez nałożenie obowiązku o ciężarze dotkliwszym od tego, jaki wynikał z decyzji pierwszej instancji. Uszczerbek ("niekorzyść") w sytuacji prawnej strony postępowania musi mieć: a) charakter obiektywny, co oznacza, że musi być niekorzyścią obiektywnie wynikającą z porównania materialnoprawnej sytuacji strony, będącej wynikiem decyzji organu pierwszej instancji oraz sytuacji wynikającej z ewentualnej decyzji instancji odwoławczej; b) charakter rzeczywisty, co oznacza, że niekorzyść musi być wiązana tylko z zakładaną decyzją organu drugiej instancji, a nie z dalszymi, ewentualnie przewidywanymi skutkami tej decyzji (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, Toruń 1999, s. 359). W rozpoznawanej sprawie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej orzekał w sytuacji związania oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/Wa 105/10, którym uchylono poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu odwoławczego, który dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego i odstąpił od zasady reformationis in peius (zmienił bowiem okres za jaki skarżący obowiązany jest zapłacić odszkodowanie i jego wysokość) przez lakoniczne stwierdzenie, że w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od tej zasady, nie może być uznane za prawidłowe wykonanie obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 i art. 209 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – pkt 2 sentencji wyroku.