II SA/Kr 1679/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r., nr LVII/733/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" skargę oddala II SA/Kr 1679/09 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 19 listopada 2008 r. Uchwałę Nr LVII/733/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry". W dniu 23 października 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę uchwałę skierowała J. J., zam. w W. przy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako upzp) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z tymi przepisami, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez brak zawarcia w planie regulacji wymaganych w tym przepisie, naruszenie art. 16 upzp przez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego do uchwały, naruszenie art. 17 pkt 6 c upzp poprzez brak uzgodnienia projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, naruszenie art. 6 ust. 2 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z tym przepisem, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności, naruszenie art. 140 KC, polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości. W uzasadnieniu skargi umieszczono najpierw długi wywód wskazujący na naruszenie interesu prawnego skarżącej jako właścicielki nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Napisano, że skarżąca jest współwłaścicielem działek o nr "1" i "2" obr. [...] w K.. Nieruchomości te znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 7ZP - tereny zieleni urządzonej. W § 2 ust. 1 plan miejscowy stanowi, że wyznacza się tereny zieleni urządzonej, oznaczone na Rysunku planu symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 5ZP, 7ZP i 8ZP z podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku park potoku [...]. Poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się szereg inwestycji uzupełniających. Naruszenie interesu prawnego skarżącej polega na niezgodnym z prawem ograniczeniu prawa własności poprzez nieuzasadnione przeznaczenie jego działek pod tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniem pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku - park potoku [...]. Uchwalenie planu miejscowego pozbawiło skarżącą możliwości zabudowy nieruchomości pomimo posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Napisano dalej, że inni współwłaściciele posiadali decyzję o ustaleniu warunków i zagospodarowania terenu z dnia 20 grudnia 2005 roku dla inwestycji polegającej na "Budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną przy Ul. [...] w K.. Stwierdzono, że z punktu widzenia zasad kształtowania polityki przestrzennej możliwe było podjęcie uchwały, której treść nie wyłączałaby możliwości lokalizacji inwestycji planowanej przez skarżącą. Stwierdzono dalej, że z treści uchwały nie wynika jaki interes ogólnospołeczny sprzeciwiał się innemu przeznaczeniu powyższych działek, który umożliwiłby chociaż w niewielkim stopniu lokalizację inwestycji kubaturowej na tym terenie. Rada Miasta Krakowa nie wskazała istniejącej rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa własności skarżącej. Istotne jest, że jej działki sąsiadują bezpośrednio z obszarem znaczonym w planie miejscowym symbolem - MW - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Budzi więc poważne wątpliwości brak uwzględnienia słusznego interesu skarżącej i związany z tym brak przeznaczenia chociaż części jej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Z treści załącznika graficznego oraz z treści uchwały nie wynika bowiem jaką motywacją kierowała się Rada Miasta Krakowa wyznaczając przebieg linii rozgraniczającej obszary o symbolu 7ZP oraz MW. Organ gminy podejmując uchwałę przekroczył w powyższym zakresie posiadane władztwo planistyczne . Stwierdzono dalej, że uchwała Rady miasta Krakowa zawiera także inne uchybienia. Dla obszarów o symbolu ZP Rada Miasta Krakowa nie określiła w treści planu wskaźnika intensywności zabudowy. Zdaniem skarżącej uzasadnieniem dla braku wyznaczenia powyższego wskaźnika nie może być charakter i specyfika terenu zieleni urządzonej. Dla przedmiotowego terenu obok przeznaczenia podstawowego jakim jest przeznaczenie pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku, Rada Miasta Krakowa przewidziała także możliwość realizacji zabudowy w ramach przeznaczenia dopuszczalnego. Ponadto należy zauważyć, że uchwała dopuszcza także lokalizację obiektów tymczasowych w terenie 7 ZP dla organizacji imprez masowych na wolnym powietrzu takich jak koncerty muzyczne, cyrków lub wesołych miasteczek. Realizacja wskazanych powyższej obiektów budowlanych wiąże się bezsprzecznie z określoną zabudową terenu objętego planem miejscowym. Rada Miasta Krakowa naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia w treści planu miejscowego wskaźnika zabudowy dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Podkreślono, że zawarcie w treści planu wskaźnika zabudowy jest obligatoryjne. Istotnym uchybieniem dotyczącym procedury planistycznej jest też brak uzyskania uzgodnienia projektu planu miejscowego z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że w przepisach ogólnych art. 1 ust. 2 pkt 1-5 upzp określono wymagania i walory, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uszczegółowienie powyższej problematyki w miejscowym planie nastąpiło w oparciu o art. 15 ust. 2 i 3 przywołanej ustawy. Zapisy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" regulują powyższe zagadnienia, określając w: § 9 zasady ochrony i ładu przestrzennego, a w § 13 kształtowanie przestrzeni publicznych, w § 10 zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w § 11 zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w § 12 zasady ochrony i kształtowania krajobrazu i w § 15 ust. 1 pkt. 1 lit. e zabezpieczenie potrzeb osób niepełnosprawnych. Natomiast wymagania w zakresie urbanistyki i architektury określono w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów zabudowy. Istotą uniemożliwienia korzystania z prawa własności jest w ocenie skarżącej brak możliwości zabudowy działek nr "1" i "2". Wskazywana przez skarżącą decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 20 grudnia 2005 r. dla budynków mieszkalnych wraz z urządzeniami towarzyszącymi i infrastrukturą techniczną w terenie obejmującym m.in. działki skarżącej, wydana została z uwagi na ówczesny brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Zgodnie z art. 140 KC prawo własności przysługuje w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Granice znaczone przez te dwa elementy nie stanowią i nie mogą stanowić ograniczenia własności. :ścią prawa własności są bowiem wszelkie uprawnienia, które przysługują właścicielowi wskazanych granicach. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Wbrew sugestiom skarżącej nie można z substratu prawa własności wywodzić prawa zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. W planie nieruchomości wskazane przez skarżącą znalazły się w obszarze o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej. Powyższe przeznaczenie jest zgodne z ustaleniami Studium, a także odpowiada celowi uchwalenia planu miejscowego "Park Aleksandry" jako planu o charakterze ochronnym, obejmującego obszar włączony do systemu parków rzecznych i miejskich. Podniesiono dalej, że wskaźnik zabudowy dla terenów ZP nie został określony, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały w terenach tych nie dopuszcza się zabudowy kubaturowej, dla której to zabudowy jest ustalany odpowiedni wskaźnik. Dla obsługi terenu Parku Aleksandry zabezpieczono odpowiednią ilość miejsc parkingowych poprzez wyznaczenie parkingów na obrzeżach parku, spełniając tym wymóg stawy. Dopuszczone w terenie 7ZP boisko sportowe stanowi urządzenie terenowe, które można realizować na bardzo ograniczonym terenie trzech działek ewidencyjnych, co stanowi wystarczające ograniczenie zastępujące wskaźnik. Niezasadne jest twierdzenie strony przeciwnej jakoby "możliwa jest lokalizacja określonej zabudowy w ramach przeznaczenia podstawowego ... " w terenach ZP i że "jako przeznaczenie dopuszczalne możliwa jest lokalizacja urządzeń związanych z elementami wyposażenia parku, które również mogą polegać na zabudowie terenu". W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że w uchwale wart. 5 ust. 1 pkt 7 zdefiniowano pojęcie .. elementów wyposażenia parku" wskazując jedynie elementy niekubaturowego zainwestowania eliminując nawet wiaty zadaszenia. Rada Miasta Krakowa nie naruszyła art. 15 ust.2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem tereny, w których przewiduje się zabudowę posiadają określone maksymalne wskaźniki zabudowy. Jak wskazuje skarżąca z art. 17 pkt. 6 lit. c upzp wynika obowiązek zaopiniowania projektu planu miejscowego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a takiej opinii nie uzyskano. Wskazano w związku z tym, że, norma art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. została dodana przez art. 147 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, póz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. W przeprowadzonej procedurze sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w istocie nie uzyskano opinii o projekcie planu miejscowego. Należy jednak zwrócić uwagę na okoliczności faktyczne, które miały miejsce w połowie listopada 2008 r. Jak wskazano, ustawa z dnia 3 października 2008 r. weszła w życie 15 listopada 2008 r., a uchwała w sprawie miejscowego planu została podjęta w dniu 19 listopada 2008 r., a więc 4 dni po wejściu w życie ustawy. Jakkolwiek zgodnie z literą prawa powinien działać już regionalny dyrektor ochrony środowiska, to jednak faktycznie do dnia 19 listopada 2008 r. nie wykonywał swoich kompetencji z powodów - jak można mniemać - czysto technicznych. Tym samym nie było realnej możliwości przedłożenia temu organowi projektu planu miejscowego do zaopiniowania - w myśl art. 17 pkt. 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócono uwagę również na aspekt prawny tego zagadnienia. Ustawa z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do przeprowadzenia procedury sporządzania planu miejscowego. Oznacza to, że przepisy tej ustawy należy stosować to aktualnie toczących się procedur planistycznych. Procedura, o której mowa wart. 17 upzp jest o tyle procedurą szczególną, że z jednej strony istotne znaczenie ma kolejność dokonywanych czynności, z drugiej natomiast wyjątkowy charakter mają przepisy nakazujące ponowienie niektórych czynności (art. 17 pkt. 13), lub nawet części procedury (art. 19 ust. l). Z tego powodu, że przepisy stanowiące o ponawianiu procedury mają charakter wyjątkowy, a więc nie mogą być wykładane rozszerzające, należy wyciągnąć wniosek, że niedopuszczalne jest powtarzanie i ponawianie jakichkolwiek czynności proceduralnych w innych przypadkach niż wyraźnie przewidzianych w ustawie. Pamiętać przy tym należy o regule wykładni, która nakazuje tak interpretować przepisy, aby te tworzyły pełny (pozbawiony luk) i niesprzeczny system norm prawnych. Zatem w sytuacji, gdy racjonalny ustawodawca - wprowadza zmiany w przepisach regulujących procedurę sporządzania planu miejscowego i nie umieścił przepisów przejściowych dotyczących szczególnego stosowania tych przepisów (to znaczy konieczności ponowienia procedury planistycznej), to oznacza to, że obowiązek zaopiniowania projektu planu miejscowego przez organ regionalnego dyrektora ochrony środowiska występuje tylko w tych przypadkach, których procedura sporządzania planu miejscowego w chwili wejścia w życie planu znajdowała się co najwyżej na etapie opiniowania projektu planu miejscowego. Uzyskanie bowiem opinii na etapie późniejszym byłoby jawnym złamaniem normy art. 17 upzp. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że w świetle przepisów nie było konieczności przeprowadzania czynności opiniowania projektu planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w toku procedury planistycznej przy sporządzaniu planu dla obszaru "Park Aleksandry" albowiem w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko projekt planu miejscowego został już przedstawiony radzie gminy wraz z listą nieuwzględnionych uwag w myśl art. 17 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - cyt. dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi. Wynika stąd, że jego obowiązkiem jest zbadanie zgodności z prawem całego zaskarżonego aktu, niezależnie od tego, co temu aktowi zarzuca skarżący. W analizowanej sprawie Sąd przeprowadził takie badanie stwierdzając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zestawił ze sobą regulacje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, póz. 1269) i przepisy art. 91 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.), odnoszące się do uchwał organów gmin, w tym również do uchwał dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z zestawienia tego wynika, że czym innym jest kryterium działania sądu (zgodność z prawem, niesprzeczność uchwały z ustawą), a czym innym kryterium możliwości wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego (naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego). Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała może naruszać interes prawny skarżącego, a nawet powinna go naruszać, żeby mógł on skutecznie wnieść skargę, ale naruszenie tego interesu nie wystarcza dla uwzględnienia skargi. Potrzebne tu jest stwierdzenie naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt analizowanej tu sprawy należy zauważyć, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" niewątpliwie naruszyła interes prawny (interes właścicielski) J. J., jednak naruszenie tego interesu nie może wystarczyć dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżącej nie jest bowiem równoznaczne z naruszeniem prawa. Zarzut skargi, że nie przeznaczono choćby części nieruchomości J. J. pod zabudowę mieszkaniową i że nie wykazano rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w istniejący stan faktyczny nie wystarcza dla uznania przekroczenia władztwa planistycznego. Istotą planowania przestrzennego jest bowiem przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i w zadaniach gminy. Władztwo planistyczne gminy właśnie zawiera w sobie możliwość ingerencji w prawo własności, w tym możliwość ograniczenia zabudowy, jeśli cel społeczny (publiczny) tego wymaga. Istnieją instrumenty prawne, które umożliwiają właścicielom rekompensatę w przypadku tego rodzaju ograniczenia, ale samo ograniczenie - jeżeli nie jest dowolne (a o dowolności nie może tu być mowy, skoro cały teren został jednoznacznie przeznaczony pod park - ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej) -nie stanowi naruszenia prawa, w tym zwłaszcza naruszenia wymienionego w skardze art. 1 ust. 2 upzp. Nie istnieje też przepis prawa, który nakazywałby organowi planistycznemu indywidualne tłumaczenie i wyjaśnianie właścicielom nieruchomości motywów takich lub innych rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zarzut nie podania powodów przeznaczenia gruntów pod zieleń publiczna nie może być rozpatrywany w kategoriach prawnych. Nota bene w odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Krakowa wyraźni podaje motywację działania planistycznego stwierdzając, że Plan "Park Aleksandry" został pomyślany jako teren o charakterze ochronnym, włączony do systemu parków rzecznych i miejskich. Pozostałe zarzuty skargi J. J. również nie są zasadne. Rzeczywiście kwestionowany plan nie określił wskaźnika intensywności zabudowy, ale trzeba zważyć, że teren objęty planem został w całości przeznaczony pod zieleń parkową z wykluczeniem zabudowy. Stąd wskaźnik intensywności zabudowy był w tym konkretnym przypadku zbędny. Przeznaczenie dopuszczalne obejmowało jedynie wyposażenia parku lub okazjonalnych urządzeń dla imprez masowych na wolnym powietrzu, a nie zabudowy kubaturowej. Podobnie nie stanowi istotnego naruszenia prawa brak uzgodnienia projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Jak wywiedziono bowiem trafnie w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała została podjęta w 4 dni po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., wprowadzających obowiązek tego uzgodnienia. Nie tylko nie było więc realnej możliwości dokonania w/w uzgodnienia, ale także prace planistyczne znajdowały się w końcowej fazie (brakowało tylko uchwały Rady Gminy), toteż spełnienie wymogu uzgodnienia musiałoby je nieracjonalnie cofnąć do fazy poprzedniej. W ocenie Sądu brak uzgodnienia w tych warunkach stanowi więc formalne uchybienie, ale wada ta nie może oznaczać sprzeczności z prawem całej uchwały, zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. W opisanym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.