II OSK 325/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 751/10 w sprawie ze skargi Gminy Moszczenica na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną. II OSK 325/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. II SA/Kr 751/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Gminy Moszczenica na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r., w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku - . uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Gorlicach nakazał Gminie Moszczenica - właścicielowi nieruchomości - wykonanie w Zespole Szkół w Staszkówce 38, obowiązków określonych w przedmiotowej decyzji. Gmina Moszczenica reprezentowana przez Wójta Gminy, na podstawie art. 127 Kpa wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania gmina stwierdziła, iż nieruchomość, na której znajduje się zespół szkół objęty decyzją została przekazana w trwały zarząd Zespołowi Szkół im. Jana Pawła II w Staszkówce. W ocenie strony odwołującej się nałożenie określonych w zaskarżonej decyzji obowiązków z zakresu bezpieczeństwa pożarowego na Gminę Moszczenica, pomimo przekazania przedmiotowych obiektów w trwały zarząd, stanowi naruszenie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ochronie przeciwpożarowej i gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu strona podniosła również naruszenie przepisu art. 23 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż jej zdaniem pozbawiona została udziału w toczącym się postępowaniu m.in. poprzez brak możliwości wniesienia zastrzeżeń do protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Moszczenie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej to na właściciel budynku lub obiektu budowlanego nałożonych zostaje szereg, wymienionych w tym przepisie obowiązków. Stosownie do ust. 1a wskazanego przepisu odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Organ stwierdził, iż w świetle wskazanych przepisów odpowiedzialność za wykonanie enumeratywnie wymienionych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu (wniosek taki wypływa m.in. z porównania art. 4 w obecnym brzmieniu, z poprzednio obowiązującym, gdzie właściciel, zarządca i użytkownik byli traktowani równorzędnie), a zgodnie z art. 4 ust. 1a obowiązki właściciela przejmuje - na podstawie umowy cywilnoprawnej - użytkownik lub zarządca w całości lub w części. W przypadku, gdy taka umowa (użytkowania lub zarządu) nie została zawarta, zgodnie z dalszą częścią przedmiotowego przepisu, odpowiedzialność spoczywa na faktycznie władającym budynkiem. Zarządca nieruchomości, działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. W umowie wskazuje się zarządcę nieruchomości odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie oraz numer jego licencji zawodowej. W umowie zamieszcza się oświadczenie o posiadanym ubezpieczeniu od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania nieruchomościami. Zakres uprawnień i obowiązków zarządcy wynika z przepisów ustawy, z przepisów odrębnych ustaw oraz z umowy o zarządzanie nieruchomością. Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej przejmuje - w całości lub w części - w zakresie mu powierzonym wynikającym z umowy użytkowania lub zarządu -użytkownik lub zarządca. Z treści przedmiotowego zapisu wynika więc, że odpowiedzialność może być przejęta w całości lub w części, a jej zakres winien wynikać z treści wiążącej strony umowy. Dodatkowo, mając na względzie, iż art. 4 ust. 1 enumeratywnie wymienia obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w stosownej umowie winno być wskazane w jakim zakresie obowiązki te przejmuje od właściciela użytkownik lub zarządca. Przy ustalaniu strony postępowania należy przyjąć, iż właściciel zawsze będzie stroną postępowania, natomiast użytkownik lub zarządca jest stroną w przypadku, gdy umowa cywilnoprawna nakłada na niego w całości lub części obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła gmina Moszczenica. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organom obu instancji naruszenie przepisu art.77 Kpa oraz art. 4 ust. 1 i ust.1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Podniosła, że nałożenie obowiązków z zakresu bezpieczeństwa pożarowego na gminę pomimo przekazania nieruchomości w trwały zarząd stanowi naruszenie przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej i gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że spór w niniejszej sprawie dotyczy adresata decyzji, tj. podmiotu który w świetle obowiązujących przepisów zobowiązany jest wykonać tę decyzję i usunąć stwierdzone w niej uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Szkoła włada terenem i budynkami jako trwały zarządca, na podstawie decyzji wójta gminy o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd Zespołowi Szkół im. Jana Pawła II w Staszkówce. Na podstawie art.43 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, szkoła mając prawo do korzystania z nieruchomości oddanej jej w trwały zarząd ma w szczególności prawo do korzystania z niej w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania (pkt 1). Z każdą prowadzoną działalnością wiążą się zarówno prawa, jak i obowiązki związane z rodzajem tej działalności. Przepis ten jednak nie normuje sytuacji związanych z wykonywaniem obowiązków wynikających z konieczności zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Słusznie zatem zdaniem Sądu I instancji organy przeanalizowały cytowany wyżej przepis art.4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, dokonując jednak błędnej wykładni art. 4 ust.1a zd.2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Dokonana przez organy obu instancji wykładnia art. 4 ust.1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 43 ust.1 i 2 oraz art.50 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest prawidłowa, a zatem zdaniem Sądu I instancji doszło do naruszenia tych przepisów, mających charakter norm prawa materialnego. Ich obraza wpłynęła na wynik kontrolowanej sprawy, albowiem to właśnie ich nieprawidłowa wykładnia przesądziła o skierowaniu decyzji do niewłaściwej strony postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Małopolski Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 4 ust. 1a odnosi się także do sytuacji w których nie ustanowiono umownego zarządu ani użytkowania i że także w takich sytuacjach może wyłączyć stosowanie art. 4 ust 1; prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 4 ust 1a odnosi się tylko do sytuacji, w których jest ustanowiony umowny zarząd bądź użytkowanie - wówczas stanowi podstawę do rozstrzygnięcia czy odnośne obowiązki obciążają właściciela czy użytkownika (zarządcę), a decyduje o tym istnienie bądź brak postanowień umownych w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, ze miedzy właścicielem nieruchomości, to jest Gminą Moszczenica, a Zespołem Szkół nie ma umowy zarządu bądź użytkowania, w związku z czym Komendant Powiatowej Straży Pożarnej w Gorlicach, stosownie do art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy, prawidłowo nałożył określone obowiązki na właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej jest to, iż opiera się ono wyłącznie na literalnej /gramatycznej/ wykładni przepisu prawa materialnego, wymagającego nałożenia określonych obowiązków na właściciela nieruchomości, to jest gminę, skoro nie ma podmiotu, z którym gmina zawarła umowę powierzającą zarząd przedmiotową nieruchomością. Stanowisko to nie uwzględnia jednak, iż we wszelkich sytuacjach, zwłaszcza takich, w których mogą zachodzić wątpliwości, co do danego rozwiązania prawnego, konieczne jest posłużenie się innym rodzajem wykładni niż wykładnia gramatyczna, a w tym funkcjonalnej, systemowej i celowościowej. Właśnie wykładnią systemową posłużył się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku wskazując, iż wobec tego, że Gmina Moszczenica decyzją Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2007 r. oddała Zespołowi Szkół im. Jana Pawła II w Staszkówce w trwały zarząd przedmiotową nieruchomość, podmiotem, który powinien być adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej powinien być zarządca, któremu ten zarząd przysługuje w myśl przepisów o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż nie tylko zawarcie umowy o zarząd nieruchomości ale również oddanie nieruchomości w zarząd trwały /na podstawie decyzji/ powoduje, iż adresatem nałożonych obowiązków jest ten właśnie podmiot. Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.