VII SA/Wa 1477/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. R. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010r. na podstawi art. 157 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności decyzji - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. N., pozwolenia na budowę (dokończenie prac budowlanych )budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności określono obszar oddziaływania obiektu, który obejmuje wyłącznie działki na których ma być zrealizowana inwestycja tj. nr [...] w [...]. Działka nr [...], której właścicielką jest wnioskodawczyni Z.R. graniczy z tymi działkami jednakże w ocenie organ nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Kontrolowana decyzja z dnia [...] lipca 2009r., zatwierdza projekt budowlany obejmujący roboty polegające na dociepleniu szczytów istniejącego budynku mieszkalnego, wykonaniu podbitek istniejących okapów, wymianie balustrady tarasu na parterze budynku, wykonaniu balustrady balkonu na poddaszu i balustrad zabezpieczających drzwi balkonowe na poddaszu. Roboty te w żadem sposób nie ograniczają sposobu zagospodarowania działki wnioskodawczyni bowiem budynek mieszkalny, którego dotyczą usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy jej działki, a okap pomniejsza tę odległość o 0,6m. Powyższe ustalenia, zdaniem organu, przesądzają o tym, że wnioskodawczyni nie ma własnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r. Brak przymiotu strony obliguje do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stosownie od art. 157 § 2 kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Z> R. od decyzji Wojewody [...] z dnia ...] marca 2010r., znak: [...]; odmawiającej wszczęcia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia organ przypomniał, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wszczęcie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Stosownie do dyspozycji art. 28 Kpa: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie jak wynika projektu budowlanego ( Opis techniczny, str. 6), który stanowi integralny załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r., przedmiotem inwestycji jest docieplenie szczytów budynku, od strony północno – wschodniej i południowo – zachodniej, wykonanie podbitek istniejących okapów, wymiana balustrad tarasu na parterze budynku od strony północno – wschodniej oraz wykonanie balustrady balkonu na poddaszu od strony północno – wschodniej i balustrady zabezpieczającej drzwi balkonowe na poddaszu od strony południowo – zachodniej, a projektowana inwestycja nie przekracza obrysu istniejącego budynku. Oznacza to, zdaniem organu, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje wyłącznie działki inwestora i nie wprowadza żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...] należącej do wnioskodawczyni. Organ podkreślił, że odwołująca się nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej żądania oraz nie wyjaśniła w jaki sposób inwestycja narusza jej indywidualny, konkretny interes prawny. Gdy wnioskodawca jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, to jego interes określić należy jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kwestia ograniczenia prawa własności przez projektowaną inwestycję nie ma, zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa, charakteru sprawy administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Z. R. zarzucając jej naruszenie art. 7,8,9,10,77 kpa., oraz art. 5 ust. 7 pkt 9 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wskazała, że projektant sporządzający projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nie posiada uprawnień do projektowania elementów konstrukcyjnych dachu i do tego zarzutu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w swojej decyzji. Nadto wyjaśniła, że interes prawny wywodzi z prawa własności. Przebieg granicy między działką jej i inwestora jest sporny i obowiązkiem organu była ustalenie czy zezwolenie na dokończenie prac budowlanych nie naruszyło jej prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji , tj. decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r. Z tych względów nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu zarzuty nie odnoszące się do decyzji zaskarżonej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażała w art. 61 § 3 Kpa, gdyż zgodnie z art. 157 § 3 kpa. Organ może odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W tej fazie postępowania organ nie bada czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a jedynie ustala czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Oznacza to, że istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ orzekający w sprawie, czy Z. R. przysługiwał, w rozumieniu art. 28 Kpa, przymiot strony postępowania. Poza sporem powstaje fakt, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje stronie. Wynika z treści art.. 157 P 2 Kpa. Zodnie zaś z art. 28 Kpa. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994r., IISA 2164/92 i ONSA 1995/1/32). W kwestii interesu prawnego Z. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2009r. organ nadzoru zajął negatywne stanowisko. W ocenie organu z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] lipca 2009r. , wynika, że przedmiotowa inwestycja polegającą na dociepleniu szczytów budynku od strony północno – wschodniej i południowo – zachodniej, wykonaniu podbitek istniejących okapów, wymianie balustrady tarasu na parterze budynku oraz wykonaniu balustrady balkonu i drzwi balkonowych na poddaszu nie przekracza obrysu istniejącego budynku, a zatem obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę inwestora i nie wprowadza żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącej. Organ wskazał nadto, że budynek w którym mają być realizowane roboty budowlane zatwierdzone kontrolowana decyzją usytuowany jest w odległości 1,50 m od granicy działki nr [...] należącej do wnioskodawczyni, a okap pomniejsza odległość o 0,60 m. Oznacza to zdaniem organu, że nie doszło do naruszenia " własności wnioskodawczyni". Zgodnie z treścią art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r, sygn. akt I OSK 725/05, LEX nr 209119). Podobne stanowisko prezentuje W. Chróścielewski w głosie do wyroku NSA z dnia 9 września 2002 r. II SA/Kr 3161/01 (OSP z 2003 r., z. 11, poz. 138). Nieprzekonujące i niewystarczające , a co najmniej niepełne, są zdaniem Sądu wyjaśnienia organów nadzoru w kwestii braku interesu prawnego skarżącej. Zasadniczą więc wadą skutkującą uchyleniem przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie jest niewyjaśnienie w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę w kwestii legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na dokończenie robót budowlanych. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.