II OSK 651/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/10 w sprawie ze skargi E. S. i P. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/10, oddalił skargę E. S. i P. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. z 2006r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] kwietnia 2010 r. nakazującej rozbiórkę ogrodzeń położonych: wzdłuż drogi gminnej nr [...] o dł. 9,30 m; prostopadle do w/w drogi gminnej i równolegle do rzeki [...] o dł. 2,30 m; prostopadle do rzeki [...] od strony działki M. Ł. o dł. 8,30 m oraz równolegle do rzeki [...] od strony działki M. Ł. o dł. 1,07m, położonych na działkach [...], [...] i [...] w D. gm. N. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżoną decyzją - po uchyleniu w dniu [...] marca 2010 r. decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania - organ powiatowy w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę w/w ogrodzeń. Organ II instancji podzielił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji wskazując, że bezsporne jest, iż w/w niepowiązane ze sobą odcinki ogrodzenia wzniesiono samowolnie, wbrew postanowieniom art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego. Inwestycja zlokalizowana jest bowiem w części od drogi publicznej, jak również w pobliżu miejsca publicznego, tj. rzeki [...], od której 10 m pas nie powinien być zabudowany. Organ podniósł, że wprawdzie inwestor w dniu [...] września 2007 r. zgłosił inwestycję, ale dopiero po rozpoczęciu robót budowlanych. Fakt ten potwierdzają pisma stron złożone w lipcu 2007 r., w wyniku których organ powiatowy w dniu [...] września 2007 r. wszczął postępowanie oraz kontrola przeprowadzona w dniu [...] października 2007 r. Inwestorzy błędnie wywodzą, że upłynął 30 dniowy termin, w którym milczenie organu uprawniało ich do podjęcia robót budowlanych, gdyż postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Starosta N. nałożył obowiązek uzupełnienie braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Następnie w/w organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił przyjęcia zgłoszenia, a Wojewoda M. decyzją z [...] października 2008 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. W zaistniałej sytuacji organ I instancji zasadnie rozważał możliwość zalegalizowania w/w robót. Ustalił jednak, że ogrodzenie równoległe do rzeki [...], położone w odległości 70 cm od strony wschodniej i 1,20 m od zachodniej jest sprzeczne z obowiązującym na tym terenie Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N., który zakazuje sytuowania w pasie nadbrzeżnym 10 m od brzegu obiektów kubaturowych i ogrodzeń. Za chybiony organ uznał zarzut odwołania, że zgłoszenie uprawomocniło się, gdyż z akt jednoznacznie wynika, iż inwestor przystąpił do robót budowlanych przed złożeniem zgłoszenia, ponadto pomimo wniesienia sprzeciwu kontynuował prace. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyli E. S. i P. S. wskazując, że wydana decyzja pozbawia ich prawa budowy, pomimo prawomocnego zgłoszenia. Podnieśli, że w 2006 r. złożyli podanie o wykreślnie linii ogrodzenia wobec m.in. kradzieży sadzonek i zniszczeń powodowanych przez biwakujących i wędkarzy. Gmina zażądała odstąpienia części działki pod poszerzenie dróg, bez procedury wywłaszczeniowej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu [...] anulowało żądania Gminy i pozwoliło na budowę ogrodzenia w linii granicznej działek skarżących. W ocenie skarżących, pomijanie tego faktu jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali ponadto, że w 2007 r. rozpoczęli budowę ogrodzenia na bokach, gdzie nie jest wymagane zgłoszenie, a od drogi gminnej [...] zabetonowali słupki graniczne. Zgłoszenie złożyli [...] września 2007 r., które uprawomocniło się [...] października 2007 r. W grudniu otrzymali decyzję PINB odmawiającą przyjęcia zgłoszenia. Od tego czasu trwa postępowanie zakazujące budowy nie tylko od drogi, ale również z każdej strony. Na koniec skarżący przedstawili wykaz poniesionych strat, wskazując na konieczność wystąpienia o odszkodowanie oraz wskazali, że dodatkowym argumentem za umorzeniem postępowania jest wydanie decyzji pozwalającej sąsiadowi J. Ł. na budowę ogrodzenia bez zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując przedstawione stanowisko dodał, że postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2006 r., na które powołują się skarżący, badało rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy N. wydane w przedmiocie ustalenia linii ogrodzenia. Kwestia ta nie może być traktowana jako zgłoszenie. Bez znaczenia pozostają przy tym rozstrzygnięcia organów wydane w innych sprawach, jak również okoliczność związana z poniesieniem strat finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą wykonanie rozbiórki ogrodzeń wzniesionych przez skarżących - odpowiada prawu. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego reglamentacją tej ustawy została objęta budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, gdyż wykonanie w/w robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organami właściwymi są organy architektoniczno-budowlane. W ust. 2 art. 30 wskazuje się, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 5 w/w ustawy zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić tylko wtedy, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (...). Wyjaśnić przy tym trzeba, że w przypadku stwierdzenia popełnienia samowoli "zgłoszeniowej" obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie procedury w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że inwestorzy uchybili powołanym wyżej przepisom. Niewątpliwie, wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze, nie tylko budowa ogrodzenia od strony drogi gminnej nr [...] wymagała zgłoszenia, ale każdy z pozostałych odcinków ogrodzenia, również te z nich, które zbudowano "na bokach". Ogrodzenia wzniesione zarówno prostopadłe do rzeki [...], jak i odcinki równoległe do rzeki [...] usytuowane w odległości 70 cm i 1,20 m od linii brzegowej naruszają bowiem postanowienia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Nasielsk zatwierdzonego uchwałą nr XXXVIII/273/98 Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 18 czerwca 1998 r., który nakazuje zabezpieczenie ogólnodostępnego pasa nadwodnego o szerokości 10 m lub więcej w zależności od konfiguracji terenu i całkowicie zakazuje wznoszenia w tym pasie obiektów kubaturowych oraz ogrodzeń. Wbrew zarzutom skargi, z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że do budowy przedmiotowych ogrodzeń skarżący przystąpili przed złożeniem wymaganego zgłoszenia. Sąd podkreślił, że wniosku P. S. o określenie linii ogrodzenia nie można potraktować jako zgłoszenia, o którym mowa w powołanym wyżej art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast, zgłoszenie z dnia [...] września 2007 r. zostało wniesione w czasie, kiedy inwestorzy już rozpoczęli i kontynuowali budowę, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Fakt ten potwierdza zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] września 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie popełnienia samowoli budowlanej, skargi i pisma właściciela działki sąsiedniej S. Ś. z dnia [...] lipca 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. Postępowanie uruchomione późniejszym złożeniem zgłoszenia przez skarżących jest zatem konsekwencją działań podjętych przez w/w organ nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że podobnie należało ocenić wskazywany w skardze "argument" do umorzenia postępowania, z uwagi na wydanie przez organ powiatowy decyzji nr [...] pozwalającej J. Ł. "na budowę ogrodzenia działki rolnej bez obowiązku składania zgłoszenia". Bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostawały bowiem postępowania toczące się w innych sprawach. Na koniec Sąd dodał, że - wbrew twierdzeniom skarżących - prawo własności nie jest prawem absolutnym. Właściciel nieruchomości może swobodnie dysponować przedmiotem własności, ale z poszanowaniem obowiązującego prawa. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że utrzymana w mocy tą decyzją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakazująca rozbiórkę ogrodzeń, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy droga nr [...], wzdłuż której biegnie fragment ogrodzenia o długości 9,30 m jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i niezastosowanie art. 27 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (j.t. z dnia 18 listopada 2005 r. Dz. U. Nr 239, poz. 2019), podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy Nasielsk, jako akt rangi podustawowej, w nadmierny sposób ogranicza prawo własności skarżącego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, pomimo że utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ I instancji nie wyjaśnił, czy droga nr [...], wzdłuż której biegnie fragment ogrodzenia o długości 9,30 m, jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o drogach publicznych. Na wstępie wskazać należy, że drogi publiczne ze względu na funkcje pełnione w sieci drogowej dzielą się na: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). O statusie drogi decyduje zaliczenie jej w odpowiedniej formie do jednej z kategorii dróg. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Stosownie zaś do ust. 3 w/w przepisu ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że określenie kategorii, do której zaliczona została droga nr [...] wynika z obowiązujących przepisów prawa i okoliczność ta nie wymagała przeprowadzania postępowania dowodowego. Fakt zaliczenia danej drogi do określonej kategorii jest bowiem znany organowi z urzędu, a stosownie do art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Podkreślić ponadto należy, że strona nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego, ani przed Sądem I instancji faktu, że droga nr [...] jest drogą gminną, podnoszenie zatem tego zarzutu na etapie postępowania kasacyjnego należy uznać za bezzasadne. W konsekwencji, omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i niezastosowanie art. 27 ustawy Prawo wodne, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy Nasielsk, jako akt rangi podustawowej, w nadmierny sposób ogranicza prawo własności skarżącego. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że skarżący, kwestionując wyrok Sądu I instancji, stara się w gruncie rzeczy zaskarżyć uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nasielsk. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że uchwała taka podlega odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem badanie zgodności tej uchwały z ustawą i Konstytucją RP pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne – co również zostało podniesione w skardze kasacyjnej - zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. W rozpatrywanej sprawie ogrodzenie równoległe do rzeki [...], położone jest w odległości 70 cm od strony wschodniej i 1,20 m od zachodniej, co wskazuje na naruszenie – niezależnie od przepisów planu zagospodarowania przestrzennego – cytowanego wyżej przepisu ustawy Prawo wodne. Wskazać ponadto należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. Zarzucając błędną wykładnię art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji skarżący nie określił, jakie rozumienie przepisu kwestionuje i jakie jego rozumienie uważa za prawidłowe. Dlatego też zarzut błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów nie jest zarzutem stanowiącym usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna, wniesiona w rozpoznawanej sprawie, nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. W konsekwencji, nie można uznać zarzutu niezastosowania przepisu art. 27 ustawy Prawo wodne i niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji za usprawiedliwiony. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).