I OSK 698/11

Dnia 12 maja 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2010 roku sygn. akt II SA/Lu 610/10 oddalającego skargę T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania usług opiekuńczych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] marca 2009 r. oraz utrzymanej w mocy tą decyzją decyzji Wójta Gminy Niemce z dnia [...] lutego 2009 r., wydanej z upoważnienia przez p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że B.S., p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach, nie posiada wymaganych kwalifikacji by sprawować funkcję kierownika ośrodka pomocy społecznej określonych w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że podnoszone przez stronę zarzuty nie mają znaczenia w sprawie i nie stanowią w świetle art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że podniesione przez skarżącą kwestie braku kwalifikacji p.o. kierownika ośrodka pomocy społecznej nie stanowią w świetle art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – oraz art. 233 § 1 k.p.c. przez nienależyte sprawowanie kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz nierozważnie całego materiału zebranego w aktach sprawy, w tym brak odniesienia się do pisma Wojewody Lubelskiego z dnia 28 kwietnia 2009 r., w którym stwierdzono, że obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach zostały powierzone osobie nie posiadającej kwalifikacji wynikających z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz brak przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci upoważnienia wydanego przez Wójta Gminy Niemce dla B.S. Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. polegające na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zawarł stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania przed organami administracji oraz pominął istotną dla wyniku sprawy okoliczność, tj. że jeszcze w postępowaniu przed organem administracyjnym skarżąca dołączyła do akt pismo Wojewody, w którym stwierdzono, że obowiązki Kierownika Ośrodka zostały powierzone osobie nie posiadającej wymaganych kwalifikacji. Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, nieodniesienie się do niektórych zarzutów skarżącej oraz niedostateczne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie powodów niedokonania kwalifikacji prawnej oraz oceny pod względem zgodności z prawem zakwestionowania w przypadku B.S. pismem Wojewody wymaganych kwalifikacji określonych w art. 122 ust. 1 w związku z art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, które to wady sporządzonego uzasadnienia uniemożliwiają zapoznanie się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji. Po czwarte, naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na skutek zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z brakiem wymaganych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, kwalifikacji osoby kierującej ośrodkiem pomocy społecznej, która jako pełniąca obowiązki kierownika ośrodka wydała decyzję w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych jako organ administracyjny I instancji oraz niewłaściwego w związku z tym upoważnienia wymaganego w myśl art. 110 ust. 8 w związku z ust. 7 ustawy o pomocy społecznej wydanego przez Wójta Gminy Niemce z przekroczeniem swych uprawnień ustawowych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, a podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 należy uznać za usprawiedliwione. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnienia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko wtedy, gdy nie będzie zawierało wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09, Lex 597986). Skarżąca konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego, jak również przed sądem I instancji podnosiła zarzuty odnośnie braku kwalifikacji osoby wydającej decyzję Wójta Gminy Niemce z dnia [...] lutego 2009 r., określonych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpoznając ten zarzut, Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym kwestie braku kwalifikacji p.o. kierownika ośrodka pomocy społecznej nie stanowią w świetle art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie to jest niezwykle lakoniczne i w żaden sposób nie tłumaczy stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Co więcej, opisując przebieg postępowania, Sąd I instancji poprzestał na przytoczeniu analogicznego stwierdzenia samorządowego kolegium odwoławczego, które to stwierdzenie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji, gdzie również nie wyjaśniono motywów stanowiska zajętego przez organ administracji. W tym też znaczeniu wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny odnieść się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 233 § 1 k.p.c. polegającego na braku odniesienia się do pisma Wojewody Lubelskiego z dnia 28 kwietnia 2009 r., bowiem lakoniczne uzasadnienie Sądu I instancji nie pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy Sąd I instancji powyższe pismo oceniał w toku postępowaniu i czy przyjął, że jego treść ma jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut naruszenia powyższych przepisów w kontekście braku przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci upoważnienia wydanego przez Wójta Gminy Niemce dla B.S. Niezależnie od kwestii braku kwalifikacji osoby pełniącej obowiązki kierownika ośrodka pomocy społecznej, niewątpliwie brak upoważnienia dla osoby podpisującej decyzję stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji przez tę osobą wydanej, stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec jednoznacznego podniesienia zarzutu o braku upoważnienia, Sąd I instancji powinien był wyjaśnić wątpliwości w tym zakresie, czego najlepszym sposobem byłoby przeprowadzenie dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. lub chociażby zwykłe wezwanie organu do uzupełnienia akt sprawy poprzez nadesłanie stosownego upoważnienia. Odstępując od takich czynności Sąd I instancji naraził się na zasadny zarzut niepełnej kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na skutek zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z brakiem wymaganych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, kwalifikacji osoby kierującej ośrodkiem pomocy społecznej. Skarga dotyczyła bowiem decyzji Kolegium w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Niemce z dnia [...] lutego 2009 r., a zatem w sytuacji, gdyby Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przedmiotowy brak kwalifikacji uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Niemce to uzasadniałoby to uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2010 r. jako wydanej z naruszeniem jednego z punktów art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.