II OSK 156/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 686/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 686/10, oddalił skargę Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję K. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. o wymierzeniu Gminie O. za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. kary administracyjnej za niewykonanie w 2007 r. wymaganych pomiarów wielkości emisji ścieków oczyszczonych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że Gmina O. zobowiązana była do pobrania w 2007 r., jako pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] grudnia 2006 r., 4 średnich dobowych próbek ścieków do analiz. Tymczasem, Gmina wykonała tylko jeden pomiar jakości ścieków, co nie stanowi podstawy do oceny spełnienia lub niespełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie jakości odprowadzanych ścieków. Wyniki badań za lata wcześniejsze mogą być podstawą dokonywania takiej oceny jedynie w zakresie spełnienia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązującym przed 2007 r. Natomiast wyniki badań próby pobranej w drugim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2006 r. mogą stanowić podstawę do oceny spełniania warunków w 2008 r. Brak wymaganej ilości pomiarów w 2007 r. stanowi zatem podstawę do wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej p.o.ś., z którego wynika, że brak prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub ich wadliwości są istotnym naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, co traktuje się na określonych zasadach, jako naruszenie warunków pozwolenia na emisję. Na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina O. zarzucając naruszenie art. 305a p.o.ś. oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzucono również naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z zasadą nakazującą organowi uwzględnić interes społeczny oraz słuszny interes strony i obywateli, a także pominięcie przedłożonych przez stronę wyników badania jakości ścieków, jak również naruszenie art. 107 §1 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji orzeczenia materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, a w szczególności nie budzi wątpliwości, iż Gmina O. wykonała w 2007 r. tylko jeden pomiar jakości odprowadzanych ścieków. Tymczasem, w udzielonym jej pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazano na obowiązek badania jakości odprowadzanych oczyszczonych ścieków, co powinno być potwierdzone analizą ścieków wykonaną zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984, ze zm.). W powołanym pozwoleniu wskazano również, że liczba średnich dobowych próbek ścieków do analizy wynosi 4 próbki w ciągu roku. Takie zobowiązanie wynika również z § 5 ust. 2 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. Z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. - zastosowanego przez organy orzekające w sprawie - wynika zaś, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone m.in. w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, dla każdego z pomiarów zostały przekroczone. Ustawowe pojęcie "wymaganych pomiarów wielkości emisji" - użyte w powołanym art. 305a ust. 1 - w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zostało uznane przez organy orzekające za nieprzeprowadzenie przez Gminę O. 4 pomiarów w 2007 r. Skoro bowiem do wykonania takiej ilości pomiarów Gmina O. została zobowiązana w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2006 r., które miało zastosowanie począwszy od 2007 r., to wykonanie przez Gminę w 2007 r. tylko jednego pomiaru oznacza, iż Gmina nie przeprowadziła wymaganych pomiarów w ilości 4 w ciągu roku. Skutkiem zaś nieprzeprowadzenia wymaganej ilości 4 pomiarów w ciągu 2007r. jest przyjęcie za ustawodawcą fikcji prawnej – zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. – że każdy nieprzeprowadzony, a wymagany pomiar, traktowany jest jako przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Prawidłowo więc organy orzekające stwierdziły, że wykonanie w 2007 r. tylko jednego pomiaru, zamiast nakazanych czterech, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że normy jakościowe odprowadzanych ścieków nie zostały przekroczone. Brak pomiarów oznacza bowiem, że nie było wiadome, czy normy te zostały w 2007 r. przekroczone, niezależnie od tego, iż badania wykonane w 2008 r. wskazywały na nieprzekroczenie tych norm. Badania wykonane w 2008 r. mogą być bowiem odnoszone do tego właśnie roku, nie zaś do 2007 r. Nie jest więc zasadny zarzut skargi o błędnej wykładni powołanego art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., ponieważ użyte w tym przepisie pojęcie "wymaganych pomiarów" obejmuje nie tylko brak wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale także sytuację, w której nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym, jak w rozpatrywanej sprawie. Dla wykładni omawianego pojęcia nie ma przy tym znaczenia – wbrew zarzutom skargi – algorytm liczenia wysokości kary, ponieważ kara za niewykonanie wszystkich pomiarów ustalana jest przy zastosowaniu ustawowej fikcji prawnej, że doszło do przekroczenia norm jakościowych odprowadzanych ścieków, nie zaś za faktyczne stwierdzenie tego przekroczenia. Sąd wskazał, że nałożenie kary w sytuacji określonej art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nie stanowi przy tym fakultatywnego uprawnienia organu administracji, lecz jego obowiązek wynikający z art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., dlatego wydając decyzje w rozpatrywanej sprawie, organy administracji nie mogły odstąpić od wymierzenia kary w warunkach przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ze względu na sytuację finansową Gminy i jej dotychczasowe nakłady inwestycyjne na ochronę środowiska. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest zasadny, skoro wykonanie ustawowego obowiązku organu administracji nie zależy od jego uznania, lecz od stwierdzenia zaistnienia ustawowo określonej okoliczności, z którą ustawodawca związał obowiązek nałożenia kary, co w niniejszej sprawie zostało prawidłowo ustalone. Nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji, skoro w decyzji organu pierwszej instancji powołano właściwe do jej wydania przepisy art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., natomiast w decyzji organu odwoławczego wskazano na adekwatną do zawartej w niej sentencji podstawę art. 138 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina O., zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: a) art. 305a p.o.ś. i przepisu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi; b) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pozostającej w sprzeczności z zasadą nakazującą organowi uwzględnić, przy wydaniu decyzji, interes społeczny i słuszny interes strony i obywateli, a także poprzez pominięcie przedłożonych przez stronę wyników badania jakości ścieków, jako zdaniem organu nieistotnych dla oceny sytuacji. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 115 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie wniosku skarżącej o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z brzmienia art. 305a p.o.ś. wynika, iż znajduje on zastosowanie w przypadku, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów. Utożsamianie braku pomiarów ze zbyt małą ilością przebadanych prób, jest w opinii strony niekorzystną interpretacją rozszerzającą postanowienia ustawy. Na nietrafność takiej rozszerzającej interpretacji wskazuje również treść przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ( Dz. U. Nr 260 poz. 2111 z póź. zm. ). Podany w powyższym przepisie algorytm, na podstawie którego organ administracji wymierza karę za korzystanie ze środowiska znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy "liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jest większa od dopuszczalnej". Ustawodawca nie unormował sytuacji, w której podmiot korzystający ze środowiska wykonał zbyt małą liczbę pomiarów. Czym innym jest brak danych, czym innym zbyt mała liczba pobranych prób, a czym innym przekroczenie parametrów w badanej próbie. Ustawodawca normuje zasady wymierzenia kary za naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska posłużył się pewną fikcją prawną, która zgodnie z brzmieniem przepisu znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy próbek i pomiarów nie wykonano w ogóle, nie zaś jeśli wykonano ich zbyt małą ilość. Zdaniem strony rozszerzająca interpretacja wskazanych przepisów jest błędna. Skarżąca wskazała też, że przy wydaniu decyzji, również wymierzającej kary należy stosować ogólną regułę interpretacyjną zwartą w jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie obligującej organ administracji do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a). W załączonych jako dowód w sprawie wyników badań próbek wynika, że od ponad 3 lat żadna z próbek nie przekroczyła dopuszczalnych norm zanieczyszczeń. I choć wykonano zbyt małą liczbę pomiarów, to jednak żadna okoliczność nie wskazuje, by w jakikolwiek sposób zagrożona była poprzez działania strony koronna zasada ochrony środowiska -zasada zrównoważonego rozwoju. Sąd w uzasadnieniu wyroku podał, iż "realizacja przez Gminę zadań na rzecz Ochrony Środowiska oraz spełnienie warunków pozwolenia wodnoprawnego dotyczące jakości odprowadzonych ścieków nie są przedmiotem prowadzonego postępowania". Powołana w art. 7 k.p.a zasada obliguje jednak Sąd do uwzględniania szerokiego aspektu sprawy i uwzględniania przy ocenie sprawy wszelkich okoliczności mających na celu ochronę interesu społecznego. Zdaniem skarżącej stosowanie zasady określonej w art. 7 k.p.a. winno dotyczyć wszelkich postępowań niezależnie, gdzie sprawa jest rozstrzygana w drodze uznania administracyjnego czy też nie. W tej sytuacji, skoro jak wskazują dołączone jako dowód w sprawie dokumenty, nie doszło do przekroczenia żadnych norm chroniących środowisko, a uchybienie dotyczy jedynie nie spełnienia formalnych procedur, stosowanie bardzo restrykcyjnej rozszerzającej wykładni obowiązujących przepisów, jest zdaniem strony nieuzasadnione i krzywdzące. W tej sytuacji, wnioskowane przez stronę skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego jest tym bardziej uzasadnione. Z art. 115 p.p.s.a. wynika, że sąd nie jest związany wnioskiem strony o przeprowadzenie mediacji. Jednak zdaniem skarżącej sąd winien odnieść się do wniosku strony i uzasadnić nieuwzględnienie wniosku. Sąd w ogóle nie rozważył takiej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarżąca Gmina zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 305a p.o.ś. i przepisu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, wskazując, że z brzmienia art. 305a p.o.ś. wynika, iż znajduje on zastosowanie w przypadku, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów, nie zaś gdy wykonał zbyt małą ich liczbę, co potwierdza algorytm zawarty w § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia, na podstawie którego organ administracji wymierza karę za korzystanie ze środowiska, znajdujący zastosowanie w sytuacji, gdy liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jest większa od dopuszczalnej. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy wskazać, że przepis § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia nie ma znaczenia dla wykładni art. 305a ust. 1 p.o.ś. W art. 305a ust. 1 p.o.ś. określone zostały bowiem zasady, w oparciu o które dokonuje się ustalenia wielkości naruszenia warunków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, § 9 ust. 4 rozporządzenia wprowadza natomiast wzór arytmetyczny, na podstawie którego określana jest wysokość kary. W rozpatrywanej sprawie w udzielonym Gminie O. pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2006 r. zobowiązano Gminę do badania jakości odprowadzanych ścieków, określając liczbę średnich dobowych próbek ścieków do analizy na 4 próbki w ciągu pierwszego roku obowiązywania pozwolenia. Tymczasem Gmina w 2007 r. wykonała tylko jeden pomiar jakości odprowadzanych ścieków, co bezspornie wskazuje na nieprzeprowadzenie przez Gminę O. wymaganych pomiarów wielkości emisji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1126/10 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono m. in. że stosownie do treści art. 305a ust. 1 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków, co z kolei staje się podstawą do wymierzenia kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kary za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. W powołanym wyroku NSA wskazał, że nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów. Prawidłowo zatem Sąd I instancji odczytał treść art. 305a ust. 1 p.o.ś. wskazują, że przepis ten swoim zakresem normatywnym obejmuje stany faktyczne polegające nie tylko na braku wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale też takie w których nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym. W związku z powyższym omawiany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ w sytuacji określonej w art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nałożenie kary nie zależy od uznania organu administracji, lecz stanowi jego obowiązek. Organ wobec prawidłowego ustalenia braku wymaganej ilości pomiarów w 2007 r. zobligowany był zatem do wymierzenia Gminie kary administracyjnej. Należy podkreślić, że wskazywane przez skarżącą wyniki pomiarów przeprowadzane w latach wcześniejszych i w 2008 r. nie są miarodajne dla oceny stanu występującego w okresie, w którym nie dokonywano pomiarów i nie mogą być do niego odnoszone. Organ nie mógł ich zatem uwzględnić przy wydaniu decyzji. Tak samo sytuacja finansowa Gminy i jej nakłady inwestycyjne na środowisko nie mogły mieć wpływu na wydanie decyzji nakładającej na Gminę karę administracyjną. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 115 p.p.s.a., należy stwierdzić, że brak przeprowadzenia postępowania mediacyjnego nie wpłynął w żaden sposób na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji, w związku z tym należało powyższy zarzut uznać za niezasadny. Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.