VIII SA/Wa 495/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. Starosta G. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...].09.2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla pana M. W. i pana P.S. – dwóch budynków gospodarczych (obiekt kat. II) na działce nr [...] położonej w miejscowości M.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawcy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączyli postanowienie Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r. udzielającego zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) umożliwiające inwestorom wykonanie na działce budowlanej nr [...] położonej w miejscowości M. ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej budowie dwóch budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr [...] należącą do Z. P. i W. Ś., którzy nie wyrazili zgody na budowę w granicy z ich działką budynków gospodarczych. Nadto organ stwierdził, że projekt zagospodarowania działki sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę przyjętej do zasobu powiatowego Wydziału Geodezji i Kartografii, Katastru i Nieruchomości Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w G. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. P. wnosząc o uchylenie wskazanej decyzji w całości. Podniosła, że wysokość projektowanych budynków (prawie 8 metrów) spowoduje utrudnienie dopływu naturalnego światła dziennego do jej nieruchomości (zacienianie). W ocenie odwołującej inwestorzy próbują obejść przepisy, chcąc uruchomić w budynkach gospodarczych działalność produkcyjną (pieczarkarnię). Wskazała, iż inwestorzy są w stanie odsunąć projektowaną inwestycję od granicy z jej działką, gdyż poza przedmiotową działką posiadają jeszcze 2 inne działki ewidencyjne, które wraz z przedmiotową działką stanowią jedną całość urbanistyczną. Podniosła, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do jej zarzutów, ponadto jest sprzeczna z przepisami. Postanowienie o zezwoleniu na odstępstwo zostało wydane zbyt pochopnie bez należytego zbadania sprawy (nieuzwględnienie posiadania przez inwestorów innych działek ewidencyjnych), dlatego wydane pozwolenie na budowę powinno uwzględniać odległości wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 2 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia podczas realizacji obiektu, a także zaświadczeń projektanta o przynależności do izby. Przedmiotowa działka znajduje się na terenie objętym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta Mogielnica. Zgodnie z tym planem, przedmiotowa działka przewidziana pod inwestycję znajduje się na terenie o symbolu [...] – uzupełnienie i modernizacja zabudowy zagrodowej. Zgodnie zaś z wypisem i wyrysem z ww. planu teren ten położony jest w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej oraz strefie ingerencji konserwatorskiej. Wszelkie prace remontowe, modernizacyjne, budowlane powinny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zaś w aktach organu I instancji brak jest takiego uzgodnienia. Decyzja organu I instancji nie odnosi się również do pkt 3 wypisu z planu – teren inwestycji przylega do objętego ochroną prawną zespołu przyrodniczo krajobrazowego zespołu doliny rzeki M., wszelkie prace remontowe, adaptacyjne, budowlane, ziemne związane z rolniczym użytkowaniem terenu, winny spełniać ustalenia rozdziału 2 § 9 ww. uchwały. Organ odwoławczy podzielił argumentację odwołującej się, że przedmiotowa działka jest częścią większej (szerszej) całości. Dlatego organ I instancji powinien rozważyć usytuowanie budynku w takiej odległości od granicy działki, aby działka skarżącej nie znajdowała się w obszarze oddziaływania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podkreślił, że bezspornym jest fakt, że przy usytuowaniu przy granicy działki dwóch budynków o wysokości [...] m i długości [...] m, mają one niekorzystny wpływ na zagospodarowanie działki skarżącej, której szerokość nie przekracza 11 m. Organ I instancji naruszył art. 77 kpa, gdyż nie dopełnił obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Z. P. (dalej jako skarżąca), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie skarżącej organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, by wydać decyzję merytoryczną o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Podniosła, że realizacja pozwolenia na budowę byłaby niezgodna z planem, gdyż służy uzupełnieniu zabudowy produkcyjnej, a nie zagrodowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nie wszystkie okoliczności zostały wyjaśnione przez organ I instancji, a przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w tym zakresie prowadziłoby do naruszenia podstawowej zasady kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, że skarga byłaby uzasadniona gdyby organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy w celu rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Celem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola poprawności rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 124/08 stwierdził, że ,,1. Przesłanką uprawniającą do skorzystania z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. 2. Konieczność przeprowadzenia jednego lub kilku dowodów, np. przesłuchania świadka czy analizy dokumentu, mieści się w kompetencji organu odwoławczego i obowiązany jest on ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę." (LEX nr 485729). Pogląd ten w całości akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W ocenie sądu orzekającego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji dotknięte jest wadami polegającymi na nie wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co powoduje konieczność jego powtórzenia, to uznać należy, iż nie istnieją przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na etapie postępowania odwoławczego. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że postępowanie organu I instancji jest obarczone wadami niemożliwymi do usunięcia w toku postępowania II instancyjnego. Przede wszystkim należy podnieść, że organ odwoławczy nie dysponował, w chwili rozpoznawania odwołania, uzgodnieniem inwestycji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Poza tym Wojewoda [...] stwierdził, że w decyzji brak jest odniesienia do pkt 3 wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego określającego, że wszelkie prace remontowe, adaptacyjne, budowlane, ziemne związane z rolniczym użytkowaniem terenu, winny spełniać ustalenia rozdziału 2 § 9 przedmiotowego planu. Nadto organ odwoławczy uznał, że ze względu na rozmiary działki inwestora i działki sąsiedniej zasadnym było rozważenie możliwości usytuowania budynków gospodarczych w takiej odległości od granicy działki, aby działka skarżącej nie znajdowała się w obszarze oddziaływania. Tylko te wady postępowania organu I instancji powodowały konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Dodatkowo należy wskazać, że postępowanie przed Starostą G. zawierało jeszcze inne uchybienia, powodujące konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wykonany projekt zagospodarowania działki nie został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, co wymagało wykonania nowego projektu. Poza tym parametry budynków gospodarczych oraz wielkość sąsiadujących działek wymagały wykonania analizy przesłaniania i zacieniania projektowanych budynków względem działki sąsiedniej. Może się bowiem okazać, że na działce nr [...] nie ma możliwości sytuowania jakichkolwiek budynków. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że organ odwoławczy w swojej decyzji wykluczył możliwość sytuowania inwestycji w granicy z działką nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jedynie, że Starosta G. winien ocenić konieczność posadowienia budynków gospodarczych w granicy z działką nr [...], biorąc pod uwagę rozmiary obu działek oraz sąsiedztwo działek umożliwiających dostęp do drogi publicznej. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej co do tego, że organ odwoławczy przesądził, iż inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody [...] nie pozwala na wysnucie takiego wniosku. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do tego, że postępowanie administracyjne należy przeprowadzić w znacznym zakresie. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.