II OSK 1593/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 144/09 w sprawie ze skargi A. i G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności ogrodzenia usytuowanego przy ul. [...] w Z. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia18 czerwca 2009 r., II SA/Wr 144/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. i G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej jako: SKO) z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności ogrodzenia usytuowanego przy ul. 3-go Maja w Złotoryi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Złotoryja (dalej jako: burmistrz) z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiające wydania skarżącym zaświadczenia o zgodności usytuowanego na ich działce nr [...] ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji wykonał zalecone w uprzednim postanowieniu odwoławczym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zaś swoje ustalenia oparł na opinii technicznej sporządzonej dla burmistrza przez uprawnionego geodetę. Według tej opinii ogrodzenie w części położone jest na terenie drogi publicznej lokalnej KD L 1/2 (działka nr [...] będąca własnością gminy) oraz drogi wojewódzkiej nr 364 oznaczonej w planie miejscowym KD 3G 1/2 (działka nr 9/1 będąca własnością Województwa Dolnośląskiego). Według § 7 ust. 5 planu miejscowego (uchwały Rady Miejskiej w Złotoryi z 8 dnia grudnia 2004 r. /Dz. Urz. Woj. Doln. nr 363, poz. 4654\) i z dnia 14 czerwca 2007 r. /Dz. Urz. Woj. Doln. nr 185, poz. 2390\) dla terenów, dla których nie określono przebiegów linii zabudowy, obowiązują przepisy prawa powszechnego. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej jako; udp) w pasie terenu przeznaczonego pod drogę mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. W dacie uchwalenia planu prowadzone było przez organ nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania ogrodzenia o szerokości 50 cm. Skarżący byli bezskutecznie wzywani do przedstawienia dokumentów, na które się powołują gdy twierdzą, że ogrodzenie pozostaje w granicach ich działki. Ogrodzenie wybudowane w osi granic działek skarżących i innych podmiotów częściowo na terenie dróg publicznych nie jest zgodne z planem miejscowym. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli zawarte w zażaleniu na postanowienie burmistrza zarzuty naruszenia art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) oraz art. 11, art. 31, art. 32 i art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zmianami - dalej jako: pgik). Ich zdaniem rola uprawnionego geodety została pomniejszona, zaś wymagane dokumenty sporządził za niego pracownik urzędu. W protokole wznowienia granic określono jego datę na dzień 28 lipca 2008 r., podczas gdy czynności wznowienia znaków stabilizacji dokonano w dniach 21, 22 i 28 lipca 2008 r. Zdaniem skarżących, wyniki prac geodety zdają się być zmanipulowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W ocenie organu geodeta miejski opracował jako biegły opinię na podstawie art. 84 § 1 kpa, co nie nasuwa zastrzeżeń. W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że organ zakończył postępowanie odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżących po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie podstaw faktycznych do wydania żądanego zaświadczenia. Skarżący trafnie zwrócili uwagę na uchybienia procesowe organów w toku postępowania wyjaśniającego, związane z niedoprecyzowaniem charakteru czynności dowodowych i znaczenia procesowego uzyskanych dowodów, jednak w ocenie Sądu nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy, zaś kontrolowane postanowienie należało uznać za zgodne z prawem, pomimo pewnych wad uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego było skarżącym potrzebne dla przedłożenia organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie legalizacyjne. Początkowo skarżący, żądając wydania zaświadczenia, nie ujawnili tej potrzeby. Organ upoważniony do wydania zaświadczenia od początku argumentował, że w treści planu miejscowego, wbrew twierdzeniu skarżących, nie uwzględniono istnienia ich ogrodzenia jako objętego postępowaniem nadzoru budowlanego, zaś samo ogrodzenie położone jest na działce nr [...] przeznaczonej pod drogę gminną. W zażaleniu na pierwsze postanowienie odmowne skarżący ogólnikowo powołali dla uzasadnienia zarzutów "analizy uzyskane od uprawnionych architektów i geodetów". Analiz tych nigdy nie przedstawili, pomimo dodatkowych wskazań lub zarządzeń organów. Zdaniem WSA jest bezsporne, że niezależny, uprawniony geodeta Krystyna Demczuk sporządziła na podstawie art. 39 pgik protokół wznowienia znaków graficznych dla działki nr [...], co dokonano przy udziale zainteresowanych stron, w tym skarżącego. W toku tej czynności uzupełniono stabilizację znaków granicznych, w tym trzy punkty zamarkowano farbą na elementach trwałego ogrodzenia z kostki granitowej oraz sporządzono szkic przebiegu granic. Protokół zawiera pouczenie, że strony mogą wystąpić do Sądu o rozstrzygnięcie sprawy, jeśli wyniknie spór co do położenia znaków granicznych. Z przytoczeń skarżących nie wynika, aby wystąpili na drogę sądową zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy. Oświadczenia stron dotyczące tego protokołu nie są do końca zrozumiałe. Jak wynika z materiału sprawy, w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego powinni być zainteresowani skarżący, skoro trwał spór co do przebiegu granic, zaś od sposobu ich ustalenia zależał wynik postępowania legalizacyjnego. Tymczasem skarżący nie kwestionują nawet samej treści wznowienia znaków granicznych, lecz podważają moc formalną protokołu z uwagi na zawarte w nim wzmianki o datach poszczególnych czynności geodety. WSA wskazał, że w ustaleniach faktycznych organu i poczynionych ocenach prawnych został wskazany jako środek dowodowy m. in. protokół niezależnego geodety, z którego niezbicie wynikała sprzeczność usytuowania ogrodzenia skarżących z planem miejscowym. Ustalenie tego faktu i stanowiące jego konsekwencję rozstrzygnięcie nie mogło więc nasuwać zastrzeżeń, pomimo omówionych już wątpliwości procesowych. W konsekwencji, o ile nawet uznać zasadność zarzutów skarżących przeciwko mocy dowodowej czynności geodety miejskiego, to jak wskazano na wstępie, nie uzasadniało to uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy uwzględnieniu wyjątkowego i ograniczonego charakteru postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzącym do wydania zaświadczenia, WSA podkreślił rolę podmiotu żądającego zaświadczenia w toku czynności wyjaśniających. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie przejawiali tymczasem żadnej aktywności w toku postępowania wyjaśniającego. Jak zaznaczono, w przypadku zmiany stanu faktycznego, będą mogli wystąpić o wydanie żądanego zaświadczenia. WSA wskazał też, iż powołane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, mające świadczyć o zgodności ogrodzenia z prawem, nie mogły dowodzić ani usytuowania ogrodzenia w granicach działki skarżących, ani jego zgodności z planem miejscowym. Ogrodzenie nie dlatego jest niezgodne z planem miejscowym, że narusza granice, lecz dlatego, że sąsiednie działki, na które wkracza, nie są przeznaczone pod budowę ogrodzeń, lecz na drogi publiczne. Czynności ustalenia przebiegu granicy wewnątrz ogrodzenia skarżących dokonał uprawniony, niezależny od organu geodeta, zaś skarżący nie podjęli próby podważenia tego ustalenia. Zdaniem Sądu I instancji nie mogli oni zatem oczekiwać na wydanie im zaświadczenia o żądanej treści. Wnosząc skargę kasacyjną strona skarżąca zaskarżyła w całości powołany wyrok WSA, zarzucając mu naruszenie I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 7, 75 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) przez nieuzasadnione przyjęcie, iż uchybienia procesowe organów w toku postępowania wyjaśniającego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy a także II. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a to naruszenie przepisu art. 11, art. 31, art. 32 oraz art. 39 upik poprzez nieuzasadnione uznanie mocy dowodowej czynności geodety miejskiego. Biorąc powyższe pod uwagę strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji przyznaje za skarżącymi, iż trafnie podnieśli zarzut uchybień procesowych organów w toku postępowania wyjaśniającego w zakresie niedoprecyzowania charakteru czynności dowodowych i znaczenia procesowego uzyskanych dowodów a pomimo tego uznaje kontrolowane postanowienie za zgodne z prawem. Skarżący wskazali także, iż rola uprawnionego geodety zostaje w sposób nieuprawniony pomniejszona a dokumenty, których sporządzenie ustawa nakłada na niego są przygotowane przez pracownika organu posługującego się raz pieczęcią inspektora do spraw administracji geodezyjnej a raz pieczęcią inżyniera geodety posiadającego stosowne uprawnienia. Takie działania organu świadczą o rażącym naruszeniu przepisów prawa, co Sąd I instancji zauważa, wskazując że geodeta miejski - jako pracownik urzędu podległego organowi wydającemu zaświadczenie - powinien podlegać wyłączeniu stwierdzając dalej, iż z akt sprawy nie wynika aby o późniejszych interpretacjach stanowiska procesowego geodety oraz geodety miejskiego mogli wiedzieć skarżący. Na koniec skarżący wskazali, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Złotoryja, przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Złotoryi nr XXVII/175/04 z dnia 8 grudnia 2004 r., w całości uwzględnił fakt istnienia ogrodzenia w granicach działki i jest w tym zakresie zgodny z wykonaną w 2002 r. inwentaryzacją i wypisem z rejestru gruntów. Na marginesie skarżący wskazali, iż ogrodzenie było przedmiotem postępowania służb nadzoru budowlanego w 1997 r., na skutek których roboty budowlane zostały wówczas wstrzymane i doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami prawa (dokonano częściowej rozbiórki muru przy bramie wjazdowej i wykonano nowy mur na granicy działki). W piśmie z dnia 16 września 2010 r. skarżący podtrzymali żądania zgłoszone w skardze kasacyjnej i przedstawili nowe sprawozdanie techniczne w sprawie wznowienia znaków granicznych pomiędzy działkami [...] i [...], które - zdaniem skarżących - wskazuje, że geodeta miejski popełnił błędy, bowiem w rzeczywistości nie zachodzi sprzeczność usytuowania ogrodzenia skarżących z planem miejscowym Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 7, 75 oraz 77 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, iż uchybienia procesowe organów w toku postępowania wyjaśniającego nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy NSA uznaje ten zarzut za nieuzasadniony. Należy podkreślić, że Sąd I instancji w sposób wyczerpujący dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia także pod kątem oceny czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Efektem zaś dokonanej przez WSA analizy było prawidłowe wykazania pewnych uchybień organu (np. pewne wady uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia /art. 107 § 3 kpa\). NSA akceptuje jednak konkluzję uzasadnienia WSA, że skoro z protokołu geodety niezbicie wynikała sprzeczność usytuowania ogrodzenia skarżących z planem miejscowym to ustalenie tego faktu i stanowiące jego konsekwencję rozstrzygnięcie nie mogło nasuwać zastrzeżeń, pomimo pewnych wątpliwości procesowych, które jednak nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. NSA wskazuje także, iż strona skarżąca we wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawiła takich zarzutów, które wskazywałyby, iż Sąd I instancji oparł się na błędnych ustaleniach faktycznych, czy też aby Sąd ten dokonał błędnej wykładni przepisów, w oparciu o które wydany został zaskarżony akt, więc w konsekwencji, swoim rozstrzygnięciem Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ w związku z art. 7, 75 oraz 77 kpa. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię a to naruszenie przepisu art. 11, art. 31, art. 32 oraz art. 39 upik poprzez nieuzasadnione uznanie mocy dowodowej czynności geodety miejskiego, NSA wskazuje, że także te przepisy nie zostały naruszone przez Sąd I instancji. NSA stoi na stanowisku, że naruszenie powołanych przepisów miałoby miejsce tylko wtedy, gdyby czynności związane z ustalaniem przebiegu granic zostały dokonane nieprawidłowo. Przepisy te dotyczą bowiem procesu ustalania przebiegu granic, wykonywanego przez geodetę upoważnionego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) a nie problematyki wydawania zaświadczenia w postępowaniu administracyjnym. Tym samym, nawet ewentualne nieprawidłowości w postępowaniu "geodezyjnym" nie mogły być przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie dotyczącej prawidłowości wydania zaświadczenia, które jest przecież dokumentem potwierdzającym tylko określone fakty i stan prawny, a nie ustalającym takie fakty czy stan prawny, czemu służy postępowanie wznowieniowe dotyczące znaków granicznych. Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 ppsa podlega oddaleniu.