I SA/Wa 610/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich Protokolant ref. staż. Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2001 r. w przedmiocie potwierdzenia Z. J. prawa do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Z. J. wnioskiem z dnia 30 grudnia 1990 r. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w G. o zarejestrowanie jako osoby ubiegającej się o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent Miasta G. w decyzji z dnia [...] października 2001 r. potwierdził prawo Z. J. do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto z w/w decyzji wynika, iż wartość nieruchomości pozostawionej wynosi [...] zł na podstawie oszacowania z [..] kwietnia 2001 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. oraz przeszacowania dokonanego przez Prezydenta Miasta G. decyzją z dnia [...] października 2001 r. Organ wydając niniejszą decyzję oparł się na wyroku Sądu Rejonowego w G. z [...] lutego 1994 r.[...], który ustalił rodzaj nieruchomości pozostawionych przez K. N. oraz spadkobierców A. N. w dawnej gromadzie J., gmina J., województwo [...], a także na postanowieniach Sądu Rejonowego w G. sygn. akt [...] z [...] maja 1993 r. i sygn. akt [...] z [...] czerwca 1993 r. w przedmiocie stwierdzenia praw do spadku. Część wartości mienia została wykorzystana poprzez nabycie przez osobę uprawnioną lokalu mieszkalnego w G. przy ulicy [...]. Wojewoda [..] działając z urzędu decyzją z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że doszło do rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem decyzja Prezydenta Miasta G. została wydana w oparciu o nieaktualne w chwili jej wydawania przepisy dotyczące szacowania wartości mienia zabużańskiego. Wycena z [...] grudnia 1996 r. dotycząca nieruchomości pozostawionej w miejscowości J., województwo [...] , sporządzona została na podstawie wówczas obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków ( tj. Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 79 ze zm.), które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 88 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Rzeczoznawca analogicznie postąpił w przypadku wyceny z [..] grudnia 1996 r. dot. lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ulicy[...], bowiem tutaj również zastosował przepisy cyt. wyżej rozporządzenia z 1985 r. i ustawy z 1985 r. Znajdujące się w aktach sprawy opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. z dnia [...] kwietnia 2001 r. stanowi przeszacowanie za pomocą współczynników rewaloryzacyjnych wartości mienia pozostawionego oraz wartości lokalu określonych w roku 1996 na kwotę [...] zł. Prezydent Miasta G. dokonał następnie, za zgodą strony, korekty w/w opracowania uznając, że rzeczoznawca w sposób błędny dokonał waloryzacji biorąc za podstawę oszacowania niewłaściwą kwotę i w oparciu o skorygowaną wycenę, potwierdzono na rzecz Z. J. wartość roszczeń wynikających z art. 212 ugn na kwotę [...] zł. W dacie wydawania decyzji z [...] października 2001 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 sierpnia 2001 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości ( Dz. U. Nr 90, poz. 999). Organ wydając decyzję nie określił aktualnej w dacie wydania decyzji wartości mienia pozostawionego, jak też wartości lokalu mieszkalnego, nabytego w 1998 r, a jedynie posłużył się wyceną z 1996 r. i jej przeszacowaniem wskaźnikami GUS. Ponadto wskazano, że Prezydent Miasta G. przyjął jako dowody w sprawie dokumenty w formie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii, w szczególności sentencję wyroku Sądu Rejonowego w G. z [...] lutego 1994 r. , sygn. akt [...] . Następnie Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania Z. J. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2009 r. Minister podzielił pogląd Wojewody [...], wskazując, że Prezydent Miasta G. w chwili wydania decyzji z dnia [...] października 2001 r. potwierdził wartość pozostawionej nieruchomości opierając się na szacunku sporządzonym niezgodnie z zasadami wyceny obowiązującymi w chwili wydania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że w dniu 15 września 2001 r. weszło w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 21 sierpnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości ( Dz. U. z 2001r., Nr 90, poz. 999). Operat szacunkowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 13 stycznia 1998 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2001 r. nie został złożony. W aktach sprawy znajduje się jedynie opracowanie polegające na rewaloryzacji kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wartością odszkodowania przyznanego za majętności pozostawione poza obecnymi granicami kraju, a wartością uzyskanego w zamian lokalu mieszkalnego położonego w G. ulica [...] z [...] kwietnia 2001 r., które waloryzuje wartości wskazane w operatach z [...] grudnia 1996 i [...] grudnia 1996 r. sporządzonych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. i rozporządzenia Rady Ministrów z 18 września 1985 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków, a więc aktów nieobowiązujących w dacie wydania w/w decyzji Prezydenta Miasta G.. Opracowanie z [...] kwietnia 2001 r. nie stanowi operatu szacunkowego w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. , co narusza § 4 ust. 2 a w/w rozporządzenia Rady Ministrów. Przepis ten odsyła do § 8-11 przedmiotowego rozporządzenia, które określają metodykę sporządzenia operatu szacunkowego i nakazują przy określaniu wartości rynkowej uwzględnić ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, sprzedawane w porównywalnej miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców i stopniu urbanizacji do miejscowości, w której leży pozostawiona nieruchomość, biorąc pod uwagę położenie na terenie województw wymienionych w załączniku do tegoż rozporządzenia oraz różnice w rozwoju poziomu gospodarczego tych województw przed 1939 rokiem. Załączone do akt opracowanie nie może być uznane za operat, nie spełnia bowiem w/w wymagań określonych rozporządzeniem z 13 stycznia 1998 r. Zatem, mając na uwadze powyższe Minister Skarbu Państwa uznał, podobnie jak organ I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta G. rażąco narusza prawo. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podniósł, iż decyzja z [...] października 2001 r. nie uwzględnia częściowej realizacji prawa do rekompensaty ustalonego na kwotę [...] zł., co narusza przepis art. 212 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji. Organ II instancji potwierdził za Wojewodą [...] że wydając przedmiotową decyzję Prezydent Miasta G. oparł się na kopiach, w szczególności kopii wyroku Sądu Rejonowego w G. z [...] lutego 1994 r. sygn. akt [...] co narusza art. 75 kpa w związku z § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. J. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż przyczyną niewypłacenia rekompensaty był - jak wynika z motywów Ministra Skarbu Państwa a poprzednio Wojewody [...] – nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy i fakt oparcia się na kopiach, a nie na poświadczonych z oryginałem kserokopiach dokumentów. Błędy te powstały wyłącznie w wyniku nieprawidłowych, sprzecznych z przepisami prawa, poleceń Prezydenta Miasta G. a za zaistniałą sytuację próbuje się obciążyć rzeczoznawcę majątkowego, który wykonał jedynie to polecenie w przedmiocie wykonania operatu szacunkowego - przeszacowania wskaźnikowo współczynnikiem GUS, z uwzględnieniem nabytego mieszkania. Uchybieniem jest też stwierdzenie braku poświadczonych kserokopii w sytuacji, gdy skarżąca dysponuje oryginałami tych dokumentów. W odpowiedzi na skargę, Minister Skarbu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzorczym. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi dotknięta jest którakolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadami materialno- prawnymi. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, co oznacza,że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swoją moc obowiązującą od dnia jej wydania. Zatem organy orzekające w postępowaniu nadzorczym zobowiązane były badać, czy zaistniały, czy też nie, przesłanki nieważności decyzji, odnieść stan faktyczny i prawny do daty wydania kontrolowanej decyzji. Prezydent Miasta G. w swej decyzji z dnia [...] października 2001 r. orzekając o potwierdzeniu Z. J. prawa do realizacji roszczeń wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako spadkobiercy właściciela mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. oparł się na przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. ( tj. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) i rozporządzeniu Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków ( tj. Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 79 ze zm.). Wojewoda [...], jak również Minister Skarbu Państwa zasadnie podnieśli, że decyzja Prezydenta Miasta G. dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent Miasta G. oparł się na wycenie sporządzonej niezgodnie z przepisami określającymi zasady wyceny, obowiązującymi w chwili wydania decyzji. W dniu 15 września 2001 r. weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 21 sierpnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości ( Dz. U. z 2001r., Nr 90, poz. 999), m. in. w § 9 ust. 2. Organ wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym na podstawie wyceny sporządzonej w oparciu o przepisy nieobowiązujące w chwili wydania tej decyzji. Zmiana § 9 ust. 2 wprowadzona rozporządzeniem z 15 września 2001 r. miała zasadnicze znaczenie przy szacowaniu nieruchomości, tzw. zabużańskich. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany był przy określaniu wartości rynkowej pozostawionej nieruchomości uwzględnić ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne, sprzedawane w porównywalnej miejscowości o zbliżonej liczbie mieszkańców i stopniu urbanizacji do miejscowości, w której leży pozostawiona nieruchomość, położona na obszarze województwa wymienionego w załączniku, z uwzględnieniem różnic w poziomie rozwoju gospodarczego tych województw w okresie przed 1939 r. Wspomniany załącznik wskazywał, że województwem porównywalnym do województwa [...] było województwo [...], a odpowiedni współczynnik wynosił 0,74. W tym miejscu należy nadmienić, że zestawienie porównywalnych województw (województwo "kresowe" - województwo "krajowe") powstało w wyniku analizy porównawczej terytoriów według kryteriów podobieństwa geograficznego, gospodarczego, przyrodniczego, a także podobieństwa tradycji historyczno – prawnej (odniesionej do obszarów byłych zaborów – rosyjskiego i austriackiego). Natomiast stosowane przy szacowaniu nieruchomości zabużańskich współczynniki zwane potocznie współczynnikami kresowymi obrazują różnice przeciętnego poziomu cen nieruchomości w okresie przed 1939 r. w parach województw porównywalnych. Współczynniki te powstały w wyniku analizy przeciętnych cen nieruchomości rolnych w parach podobnych województw sprzed 1939 r. jako relacja tych cen. Ceny te pozyskane zostały z opracowań statystycznych Głównego Urzędu Statystycznego z okresu powojennego. Filozofia doboru rynków porównywalnych zasadza się na domniemaniu równoległego rozwoju. Przyjęto bowiem hipotetyczne założenie, że miejscowości podobne w czasie przed rokiem 1939, gdyby nie zaistniały wszystkie zdarzenia historyczne mające miejsce w okresie 1939-2006, rozwijały by się podobnie, a w związku z tym zarejestrowana w czasie przeszłym różnica przeciętnych cen nieruchomości w tych miejscowościach (wyrażona współczynnikiem kresowym) byłaby aktualna i obecnie. Stąd też współczynnik zastosowany do wartości określonej na podstawie dzisiejszych cen na rynku "krajowym" obrazuje potencjalny poziom cen na hipotetycznym rynku "kresowym". (S. Kolanowski, Kresy Wschodnie i mienie zabużańskie, cz. V- zasady określania wartości nieruchomości. Nieruchomości 2007 Nr 1 (101) s.40). Zatem mając na względzie, że wycena nieruchomości zabużańskich ma szczególny, osobliwy charakter zasadniczo różny od metodyki obowiązującej przy wycenie nieruchomości położonych na terenie Polski – to brak zastosowania wyżej opisanej metody w wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego J. J. i oparcie się organu na takim szacunku stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z orzecznictwem NSA reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja.(por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r.III ARN 13/94, OSN1994,z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. V SA535/94, ONSA 1995 z.2, poz. 91). Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Chodzi więc o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, NSA z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA - OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn taki który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W świetle powyższego, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wydanie przez Prezydenta Miasta G. zgodnie z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji w oparciu o wycenę sporządzoną nieaktualną metodą szacowania wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 2 kpa. Wycena była podstawowym dowodem w tym postępowaniu, bowiem na jej podstawie dokonano ustalenia wysokości wartości nieruchomości pozostawionej. Nie ulega wątpliwości, iż określenie wartości rynkowej nieruchomości pozostawionej na kresach wschodnich w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z wytycznymi rozporządzenia zmieniającego z dnia 21 sierpnia 2001 r. - przy porównaniu transakcji z województwa [...], przy uwzględnieniu różnic w poziomie rozwoju gospodarczego tego województwa w okresie przed 1939 r. i po zastosowaniu współczynnika korygującego 0,74 – byłoby znacząco różne od tej wskazanej w operacie z kwietnia 2001 r. zweryfikowanej w dniu [...] października 2001 r. Nie można natomiast podzielić stanowiska organu nadzoru, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest też oparcie się na niepoświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii wyroku Sądu Rejonowego w G. z [...] lutego 1994 r. w sprawie sygn. akt [...], przez co stan faktyczny w oparciu o który wydano kwestionowaną decyzję był błędnie ustalony, co stanowi naruszenia art. 75 kpa. Jeżeli organ miał wątpliwości odnośnie stanu faktycznego wynikającego z w/w wyroku winien zażądać dołączenia oryginału tego dokumentu. Należy też mieć na uwadze, iż w aktach administracyjnych znajdują się dwie kserokopie w/w wyroku Sądu Rejonowego: pierwsza na k. 12 i kolejna z oryginałami naklejonych znaków opłaty skarbowej w łącznej kwocie [...] zł (k.20 akt administracyjnych) złożona z innymi dokumentami po wezwaniu Urzędu Rejonowego z [...] lutego 1998 r. ( k.13). W postępowaniu nadzorczym Minister Skarbu Państwa obowiązany był wziąć pod uwagę enumeratywnie wyliczone przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa, które nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, winny być interpretowane dosłownie lub ścieśniająco. Żadna z tych przesłanek nie uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek zwykłego naruszenia przepisów prawa. Zatem jedynie rażące naruszenie przepisów prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2001 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze fakt, iż zaistniałe nieprawidłowości obciążają Prezydenta Miasta G. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7