VI SA/Wa 372/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją Nr [...] Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. wydaną na podstawie m. in. art. 13 ust. 1 pkt 2, 13g ust. 1, ust. 1 a, ust. 2, art. 40 c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., powoływanej dalej jako uodp) oraz 6 pkt 6 lit. b) i pkt 7 lit. d) e) 5 załącznika nr 2 do w.w. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), obciążono przedsiębiorcę – U. G. karą pieniężną w wysokości 7200,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Powyższą karę nałożono za stwierdzony w dniu [...] sierpnia 2008 r. przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze powiatowej nr [...] w Z., na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton, co zostało wykazane w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu z dnia [...] sierpnia 2008 r. stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do argumentów strony, która podniosła, iż kontrolowany pojazd jadąc autostradą nr [...] zjechał z drogi krajowej nr [...] w związku z robotami drogowymi, a tablice informujące o objeździe nie wskazywały żadnych ograniczeń nacisków do 8 ton, a więc wytyczony objazd drogi o dopuszczalnych naciskach do 10 ton na oś powinien jej zdaniem obowiązywać również na objeździe wyjaśniono, że fakt objazdu drogi krajowej, na której dopuszczalne są naciski osi powyżej 8 ton nie oznacza, iż na drogach objazdowych należących do kategorii dróg o dopuszczalnych naciskach do 8 ton na oś automatycznie zostają podniesione dopuszczalne normy do poziomu obowiązującego na drodze czasowo wyłączonej z ruchu. Dodatkowo organ nadmienił, że kontrolowany pojazd był również ponadnormatywny podczas pokonywania odcinka trasy o dopuszczalnych naciskach do 10 ton, gdyż pomiar wykazał, że na osi pojedynczej nacisk wynosił 11,47 ton. Odwołując się do treści przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji organ podkreślił, że ruch pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej wymaga zezwolenia, a więc przed rozpoczęciem przejazdu przewoźnik powinien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom i ewentualnie dostosować do nich rozmieszczenie ładunku czy też wagę przewożonego towaru. W decyzji przedstawiono wyniki pomiarów oraz wyliczono karę określając ją w wysokości 7200 złotych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu ponowiono zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Strona podkreśliła, że nie jest kwestionowane, iż kontrolowany pojazd wjechał na drogę, na której było ograniczenie dopuszczalnych nacisków do 8 ton na oś. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że na przedmiotową drogę powiatową kierował znak pionowy wskazujący objazd drogi nr [...], na której był dopuszczalny nacisk do 10 ton. Odwołując się do zdjęć znaków pionowych na spornym odcinku trasy przedłożonych przez skarżącą organowi w toku postępowania strona podkreśliła, że kierowca skierował pojazd na tą drogę działając w zaufaniu do prawidłowego oznaczenia dróg, co niewątpliwie należy do zarządcy drogi. Odnosząc się do argumentacji organu o przekroczeniu nacisku ponad 10 ton strona wskazała, że konstrukcja ciągnika siodłowego powoduje zawsze niedociążenie pierwszej osi, a jednocześnie przeciążenie osi napędowej, co miało miejsce również w przypadku skontrolowanego pojazdu, o czym świadczą o tym przeprowadzone pomiary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Podkreślił, że nie jest organem powołanym do oceny prawidłowości działań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie sprawowanego przez nią zarządu dróg dlatego nie podejmuje polemiki, czy ustawiony przez GGDKiA objazd był prawidłowo wytyczony i oznaczony. Inspekcja Transportu Drogowego jest powołana tylko do kontrolowania przepisów, w tym przypadku dotyczących dopuszczalnych nacisków osi. Istotnym w niniejszej sprawie jest fakt, że pojazd został zatrzymany na drodze gdzie dopuszczalne naciski wynosiły do 8 ton. Organ jednocześnie wskazał, że przedmiotowa kara została wydana w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych, gdzie nie ma możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności tak, jak ma to miejsce w ustawie o transporcie drogowym (art. 93 ust.7). Zdaniem organu, niewątpliwie zmiana organizacji ruchu drogowego w postaci objazdów w przypadku braku informacji o ograniczeniach tonażowych może spowodować, że kierowca jadąc zgodnie z wytyczonym objazdem wjedzie na drogę o mniejszej dopuszczalnej tolerancji nacisku na osie. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że w niektórych przypadkach nie ma alternatywy wyboru drogi i kierowca musi poruszać się zgodnie z ustanowionym objazdem. W takim przypadku rzeczywiście można mówić o okolicznościach, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Jednak, organy w niniejszej sprawie nie mogły oceniać materiału dowodowego pod kątem możliwości zastosowania w sprawie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że pojazd poddany kontroli drogowej został zatrzymany na drodze, na której przewidziano ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton. Organ nie zakwestionował również argumentacji strony, potwierdzonej złożoną przez skarżącą dokumentacją fotograficzną, że na tę drogę pojazd został skierowany znakami drogowymi pionowymi (ustawionymi w związku z przebudową drogi) z drogi o dopuszczalnych naciskach do 10 ton, ani tego, że przedmiotowy objazd dotyczył [...], na której dopuszczalny nacisk wynosi 10 ton. Jak wynika z informacji podanych na stronach internetowych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r. (w.w.w.gddkia.gov.pl) przystąpiono wówczas do realizacji węzła "S." ([...],[...], [...]), w związku z czym poinformowano użytkowników o zmianach w organizacji ruchu, które miały obowiązywać do [...] czerwca 2009 r. (kontrola odbyła się w dniu [...] sierpnia 2008 r.). Zmiany te, jak wynika z opisu pokrywają się z danymi przedstawionymi na zdjęciach złożonych do akt administracyjnych. Ważne jest również, iż w metryce "ograniczenia" podano: prędkość 80 km/h, szerokość, nośność, nacisk – brak. Nie ulega wątpliwości, że Inspekcja Transportu Drogowego nie jest organem powołanym do kontroli działań GDDKiA w zakresie zarządzania podległymi drogami. Tym niemniej, nie może organ wyprowadzać wniosku, że w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, która podlega jej kognicji nie obowiązują jej zasady określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu administracyjnym należy rozpatrzyć wszystkie przeprowadzone dowody, jak i uwzględnić wszystkie okoliczności mające znaczenie dla mocy i wiarygodności dowodów. Tylko tak przeprowadzone postępowanie urzeczywistnia konstytucyjną zasadę państwa prawa, oraz zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., obligującą organy administracji publicznej do działania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa. Z okoliczności sprawy wynika, czego organ również nie zakwestionował, że strona nie miała innej możliwości przejazdu, jak tylko zgodnie z objazdem wytyczonym przez zarządcę drogi tj. GDDKiA. Tak więc znalezienie się pojazdu poddanego kontroli na drodze, na której przewidziano dopuszczalny nacisk na oś 8 ton było nie tylko nieuniknione, ale nastąpiło w rezultacie dostosowania się kierującego pojazdem do umieszczonych znaków pionowych. Z akt sprawy wynika również, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia ze znakiem drogowym ustawionym w trybie działania organów administracji publicznej. Typowa procedura ustawienia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego. Znaki drogowe stanowią element hipotezy (przez ustawienie znaku w konkretnym miejscu i przez samo jego znaczenie) i dyspozycji (przez skonkretyzowanie obowiązku uczestnika ruchu drogowego) normy ustawowej (Prawa o ruchu drogowym). Można zatem przyjąć, iż znak stwierdza obowiązek wynikający z przepisów prawa. Co do drugiej z w.w. kwestii należy, w ocenie Sądu, przyjąć, iż znak drogowy jest w rzeczy samej aktem o charakterze generalnym, gdyż jego istota polega na tym, że powinność określonego zachowania się (treść znaku) jest skierowana do abstrakcyjnie określonego adresata będącego uczestnikiem ruchu drogowego. Każdy, kto znajdzie się w strefie znaku drogowego i będzie uczestnikiem ruchu musi podporządkować się jego dyspozycji. Jednakże należy pamiętać, iż znaki drogowe z jednej strony regulują w sposób zamierzony sytuację prawną uczestników ruchu drogowego, z drugiej zaś w sposób niezamierzony mogą kształtować sytuację prawną danego podmiotu poza sferą organizacji ruchu drogowego. Można zatem przyjąć, iż znak drogowy określa abstrakcyjnie pozycję prawną każdego uczestnika ruchu drogowego, ale jednocześnie może określić w sposób zindywidualizowany pozycję prawną konkretnego podmiotu. Kierujący skontrolowanym pojazdem miał zatem prawo sądzić, że ustalony objazd został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nie miał obowiązku przypuszczać, że nagle znajdzie się na drodze, na której jest dopuszczone mniejsze obciążenie tonażowe. Prawdą jest, co podkreśla organ, że ustawa o drogach publicznych, której przepisy stanowią materialną podstawę decyzji nie przewiduje możliwości zwolnienia się przewoźnika od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, jak ma to miejsce w przypadku znowelizowanej nie tak dawno ustawy o transporcie drogowym. Jednakże okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na zastosowanie wywodzonej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z art. 8 k.p.a. zasady ochrony obywatela działającego w przekonaniu, że odnoszące się doń czynności organów Państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. Najczęściej zasada ta prezentowana jest w ujęciu negatywnym, które podkreśla, że uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie ugruntowany został pogląd, iż zasada państwa prawa wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu, czy też niedopatrzenia spowodowanego działaniem pracowników organów administracji publicznej (tak: NSA w Katowicach w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA/Ka 317/02, LEX 116559). Postępowanie organów w rozpatrywanej sprawie stoi, zdaniem Sądu, w sprzeczności z treścią art. 8 k.p.a., który zobowiązuje organy do działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W nauce prawa sformułowano wiele reguł, zachowań, których przestrzeganie w istotny sposób służy realizacji wypływających z tej zasady obowiązków. Zalicza się do nich również wymóg rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, tylko takie postępowanie może bowiem pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (por. wyr. NSA z dnia 23 września 1982 r., II SA 1031/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 91). Przepisy ustawy o drogach publicznych, na tle konkretnego stanu faktycznego nie mogą być, zdaniem Sądu, wykładane bez uwzględnienia reguł zawartych w art. 8, 9 k.p.a. Ponadto jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, która kodeksowe uregulowanie znalazła w art. 7 k.p.a. Filarem prawidłowego przeprowadzenia postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki. W myśl art. 77 § 1 i 80 k.p.a. materiał dowodowy w sprawie należy zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący, a rozstrzygnięcie sprawy powinna poprzedzać należyta ocena całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów. Wagę wymienionych wyżej dyrektyw postępowania potwierdzają liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy wyrażone w doktrynie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741, wyrok z dnia 29 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 532/04/04, niepubl., wyrok z dnia 12 czerwca 2001 roku, sygn. akt II SA/Łd 1080/99, niepubl., B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 64 i nast.). O ile powyższe postulaty zostają spełnione, czynności organu zyskują walor prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Brak winy podmiotów w stosunku, do których ma być zastosowana sankcja z art. 13 g) ust. 1 ustawy o drogach publicznych może być przesłanką odstąpienia od zastosowania sankcji lub jej złagodzenia. Fakt ten musi wykazać podmiot, w stosunku, do którego istniał normatywnie określony obowiązek określonego zachowania. Zasadą jest, że ujemne konsekwencje prawo wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, niezależnie od winy przedsiębiorcy, chociaż brak winy może mieć wpływ na zakres i samą odpowiedzialność. W związku z powyższym należy przedsiębiorcy umożliwić udowodnienie, że naruszenie prawa nie miało związku z jego działaniem lub zaniechaniem. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić skarżącej braku dołożenia staranności przy wykonywaniu działalności gospodarczej przez wykonywanie przewozów pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w sytuacji, gdy kierowca pojazdu stosując się do znaków drogowych ustawionych przez zarządcę drogi na czas przebudowy odcinka drogi wjeżdża na drogę, na której dopuszczony jest mniejszy nacisk tonażowy. Nałożenie sankcji może stać wówczas w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. (analogicznie WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/BK 276/07, LEX 307927 na gruncie ustawy o transporcie drogowym z glosą aprobującą R. Giętkowskego, GSP-Prz.Orz. 2008/4/11). Innymi słowy stosownie do wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, organ administracji publicznej nie może wymagać od strony wykonania ciążącego na niej obowiązku, ani też stosować wobec niej sankcji za niedopełnienie tego obowiązku, jeżeli sama administracja uniemożliwia stronie jego wykonanie. Uwzględniając powyższe, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z uwagi na to, że stwierdzone uchybienia w.w. przepisom kodeksu postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a, uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.