II OSK 819/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 48/10 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Z. S. na rzecz M. S. i G. B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 819/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. VII SA/Wa 48/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Dolnośląski po rozpatrzeniu wniosku Z. S. i T. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004 r., zmieniającej decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] grudnia 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, przeniesioną następnie decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] października 2003 r. na nowego inwestora M. S. - stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na dzień wydawania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r, na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Smolec, podjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 22 czerwca 2004r., nr XXVII/205/04 (Dz. Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 sierpnia 2004r, Nr 150, poz. 2638). Jak wynika z § 15 powyższej uchwały wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego - tj. w dniu 27 sierpnia 2004r., a zatem po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2004r. W tych okolicznościach inwestor powinien dysponować decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na jego rzecz oraz obejmującą zakres planowanej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się zaś jedynie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie z dnia [...] lipca 2001 r. o warunkach zabudowy wydana na rzecz G. B. Wobec tego, że w aktach sprawy nie ma decyzji o warunkach zabudowy na inwestora M. S., a dodatkowo wniosek o zmianę pozwolenia na budowę został złożony w dniu 2 lipca 2004 r., tj. po upływie terminu ważności ([...] maja 2003 r.) wymienionej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2001 r., organ stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. S. i G. B., decyzją z dnia [...] października 2009 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w momencie wydawania decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Smolec, gm. Kąty Wrocławskie uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich w dniu 16 grudnia 1996r., nr XXXII/266/96 (Dz. Urzędowy Województwa Wrocławskiego z dnia 21 lutego 1997r., Nr 3, poz. 33). Ustalenia powyższego aktu zostały zmienione uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 22 czerwca 2004r, nr XXVII/205/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi Smolec (Dz. Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 12 sierpnia 2004r., Nr 150, poz. 2638). Jak wynika z § 15 powyższej uchwały wchodziła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego - tj. w dniu 27 sierpnia 2004r. Z tą też datą utraciły moc obowiązujące zapisy miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 16 grudnia 1996r. Oznacza to, że w dniu [...] lipca 2004r., nieruchomość, na której realizowana była sporna inwestycja objęta była postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1996 r., co zwalniało inwestora od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja z dnia [...] lipca 2004r. zatwierdziła dopuszczalny w świetle ww. planu projekt budowlany przewidujący realizację budynku parterowego, posiadającego stromy dach, znajdującego się w odległości 15m od północnej granicy działki, rozgraniczającej działkę inwestycyjną od drogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. złożyła Z. S. zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa -poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2004r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 7 Kpa w zw. z art. 138 Kpa w zw. z art. 78 § 1 Kpa poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z mapy, projektów, ortofotomapy, art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Skarżąca podniosła, że organ nie rozważył udokumentowanej okoliczności wybudowania inwestycji jeszcze przed wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa i podlega uchyleniu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało z wniosku Z. S. i S. M. Dochodzący stwierdzenia nieważności wskazywali na to, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym zapadła z naruszeniem § 271 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że przed wydaniem rozstrzygnięcia, pismem z dnia 7 stycznia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o sprawdzenie prawidłowości decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z [...] lipca 2004r., wskazując, że w projekcie naruszone zostały przepisy § 271 ww. rozporządzenia - przepisu znajdującego się w rozdziale o usytuowaniu budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271 pkt 8 ww. rozporządzenia: najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień). Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższych okoliczności, organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 77 § 3 i 107 Kpa, nie odniósł się do zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. B. i M. S. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 156 Kpa, poprzez jego wadliwą wykładnię i w konsekwencji nietrafne przyjęcie, wbrew prawidłowej wykładni tego artykułu, że możliwe i konieczne jest uchylenie wskazywanej przez wnioskodawcę decyzji, w sytuacji, gdy nie stwierdzono naruszenia, zaś ewentualnym wskazywanym (nietrafnie) przyczynom naruszenia prawa nie można żadną miarą przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa; ponadto - z ostrożności - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. §271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez jego zastosowanie z pominięciem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz wyłączeń przewidzianych rozporządzeniem, w tym § 213, 276 ust. 2, 282 Rozporządzenia MI, tj. norm wyłączających stosowanie §271 w sprawie administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, o której stwierdzenie nieważności wnioskodawca wnosił; Zarzucono ponadto oczywiste naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ppsa poprzez brak opisania przyjętego stanu faktycznego w sprawie, a w konsekwencji - niewyjaśnienie podstawy prawnej, dla której podziela Sąd I instancji (wbrew wyraźnej wykładni systemowej art. 156 Kpa) zarzuty skarżącej, a w konsekwencji - rażące naruszenie art. 145 §1 ppsa w zw. z art. 133 i 134 ppsa poprzez wydanie orzeczenia w sprawie stwierdzenia rzekomego naruszenia §271 pkt. 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sytuacji, gdy odpowiednio §282 i §276 ust. 2 tego rozporządzenia wyraźnie wyłącza stosowanie §271 odmawiając mu charakteru przepisu bezwzględnie obowiązującego, a ponadto - z uzasadnienia orzeczenia w żadnym zakresie nie wynika na jakiej podstawie Sąd I instancji orzeczenie takie wydał, szczególnie, gdy Sąd ten stwierdził brak zbadania przez organ zgodności projektu budowlanego z § 271 Rozporządzenia, orzekając o naruszeniu tym samym art. 77 §3 Kpa w zw. z art. 107 Kpa, nakazując w sprzeczności z istotą postępowania obowiązek ponownego zbadania sprawy administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, iż uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia sprawy, w zakresie właściwym dla postępowania zwykłego, bez uwzględnienia okoliczności, że kwestionowana decyzja kontrolowana była w postępowaniu nieważnościowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół błędnego stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż konieczne jest wyjaśnienie sprawy w oparciu o art. 77 § 3 i art. 107 Kpa, tak jak gdyby postępowanie administracyjne toczyło się w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym, tj. nieważnościowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawione zarzuty zasługują na uwzględnienie. Otóż podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest, iż kwestionowana decyzja kontrolowana była w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej analizie i ocenie podlega wyłącznie to, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 Kpa. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa musi być przy tym uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ocenie organu administracji, a następnie sądu administracyjnego, podlega zatem to, czy do naruszenia prawa kwestionowaną decyzją doszło, a jeśli tak, czy można mówić o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa lub też uchybienia jednakże nie mające charakteru kwalifikowanego, rażącego, ale o niedopuszczalne, rażące przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż zakres badania przedmiotowej sprawy przez organy administracji wyznaczał przepis art. 156 Kpa, a zatem iż powinna być ona zbadana wyłącznie w zakresie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż zdaniem Sądu I instancji, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył art. 77 § 3 i art. 107 Kpa w takim stopniu, jaki dotyczy orzekania w trybie zwykłym czyli, jak zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, zdaniem tego Sądu sprawa niniejsza powinna być wyjaśniona w zakresie właściwym dla postępowania zwykłego. Już tylko ta okoliczność powoduje, iż zaskarżone orzeczenie nie mogło się ostać, a w konsekwencji wyrok Sądu I instancji należało uchylić i sprawę przekazać temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.