IV SAB/Wr 29/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi M.N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy K. W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2009 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. zasądza od Gminy K. W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. N., na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. W. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej zarzucając, poprzez naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, tj.: 1) Projektu – z bieżącego etapu planistycznego – zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządzanej w związku z uchwałą nr XXV/231/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 października 2008 r.; 2) Projektu – z bieżącego etapu planistycznego – zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Kębłowice, Krzeptów i Samowtór, sporządzonej w związku z uchwałą nr VIII/85/07 z dnia 29 maja 2007 r.; 3) Projektu – z bieżącego etapu planistycznego - zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, dla terenów w rejonie dróg powiatowych, sporządzonej w związku z uchwałą nr XX/196/08 z dnia 30 maja 2008 r.; 4) Projektu - z bieżącego etapu planistycznego - zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, dla przebiegu drogi we wschodniej części wsi, sporządzanej w związku z uchwałą nr IX/90/07 z dnia 26 czerwca 2007 r.; 5) Zarządzania lub innego prawnie właściwego dokumentu w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sadowice, sporządzonego w związku z uchwałą nr XVII/171/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 lutego 2008 r. Jednocześnie wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 grudnia 2009 r., 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M. N. wskazał, że wnioskiem z dnia 8 grudnia 2009 r. zwrócił się o udostępnienie wyżej wskazanych dokumentów. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. W. odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji odmownej wydanej na zasadzie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Burmistrz wskazał, iż w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie inne tryby dostępu do informacji, a żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, a ponadto dostęp do planów nie dotyczy samych dokumentów, a jedynie czynności związanych z planowaniem. Mając na względzie prawo do informacji określone w art. 61 Konstytucji skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie prawa oraz wydanie decyzji odmownej niezgodnej z prawem. W wyniku wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze szeroko odniosło się do rozumienia prawa do informacji w kontekście art. 61 Konstytucji i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, iż do dnia wniesienia skargi Burmistrz Miasta i Gminy K. W. nie wykonał wniosku w całości. Tym samym pozostaje w bezczynności. Z ostrożności procesowej skarżący podnosi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe skutkuje tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło. W przypadku gdyby nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ odwoławczy obowiązany byłby sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba, że istniałyby podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania następuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą oraz stanowiskiem doktryny umorzenie postępowania pierwszej instancji powoduje ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Decyzja SKO spowodowała umorzenie i zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Dalej skarżący wskazuje na kwestie proceduralne na gruncie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, że nie można utożsamiać ogólnego pojęcia sprawy administracyjnej, czy też postępowania administracyjnego z postępowaniem wszczętym i prowadzonym w zakresie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Podnosi, że skarga na bezczynność jest uzasadniona. Decyzją organu odwoławczego umorzono jedynie postępowanie w zakresie decyzji, a nie procedury z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 8 grudnia 2009 r. M. N. przesłał drogą elektroniczną skan wniosku z prośbą o udostępnienie (przekazanie w formie elektronicznej pocztą internetową) informacji publicznej dotyczącej: 1) projektu, z bieżącego etapu planistycznego, zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie, sporządzanej na podstawie uchwały Nr XXV/231/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 października 2008 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie, 2) projektu, z bieżącego etapu planistycznego, zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Kębłowice, Krzeptów i Samotwór, sporządzanej na postawie uchwały nr VIII/85/07 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 maja 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Kębłowice, Krzeptów i Samotwór, 3)projektu, z bieżącego etapu planistycznego, zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów w rejonie dróg powiatowych, sporządzanej na postawie uchwały nr XX/196/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 maja 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów w rejonie dróg powiatowych, 4) projektu, z bieżącego etapu planistycznego, zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla przebiegu drogi we wschodniej części wsi, sporządzanej na podstawie uchwały nr IX/90/07 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla przebiegu drogi we wschodniej części wsi, 5) zarządzenia lub innego prawnie właściwego dokumentu w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sadowice gmina Kąty Wrocławskie, sporządzonej na podstawie uchwały nr XVII/171/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania wsi Sadowcie, gmina Kąty Wrocławskie. W dniu 20 stycznia 2010 r. zgodnie z wnioskiem M. N., żądany dokument tj. rozpatrzenie uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sadowice, gmina Kąty Wrocławskie, sporządzanej na podstawie uchwały nr XVII/171/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sadowice, gmina Kąty Wrocławskie został przesłany drogą internetową na wskazany przez M. N. adres poczty internetowej. W tym samym dniu wnioskodawca potwierdził otrzymanie informacji. Decyzją nr [...] z dnia [...] odmówiono udostępnienia informacji w zakresie: 1) projektu, z bieżącego etapu planistycznego, zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie, sporządzanej na podstawie uchwały Nr XXV/231/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 października 2008 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kąty Wrocławskie, 2) projektu, z bieżącego etapu planistycznego, zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Kębłowice, Krzeptów i Samotwór, sporządzanej na podstawie uchwały nr VIII/85/07 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 maja 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Kębłowice, Krzeptów i Samotwór. 3) projektu, z bieżącego etapu planistycznego, zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów w rejonie dróg powiatowych, sporządzanej na podstawie uchwały nr XX/196/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 30 maja 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów w rejonie dróg powiatowych, 4) projektu, z bieżącego etapu planistycznego, zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla przebiegu drogi we wschodniej części wsi, sporządzanej na podstawie uchwały nr IX/90/07 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla przebiegu drogi we wschodniej części wsi, 5) wyników analiz, o których mowa w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że wyżej wymienione projekty dokumentów planistycznych sporządzane są zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura planistyczna zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przebiega zgodnie z zapisami art. 11 ustawy, natomiast procedury planistyczne zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przebiegają zgodnie z zapisami art. 17 ww. ustawy. Przepis art. 11 pkt 10 wskazuje sposób udostępnienia projektu Studium do publicznego wglądu. Analogiczny przepis w stosunku do sporządzania planów miejscowych wskazuje art. 17 pkt 10. Wynika z tego, że możliwość uzyskania informacji o projektach Studium lub planów miejscowych występuje dopiero na etapie ich wyłożenia do publicznego wglądu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo określiła kolejność poszczególnych etapów, w tym także udział społeczeństwa w procesie tworzenia dokumentów, tj. na etapie składnia wniosków do projektów i uzyskania informacji o projektach dopiero na etapach ich wyłożenia. Ww. projekty są na etapach wcześniejszych niż wyłożenie do publicznego wglądu. Projekt zmiany Studium został przedłożony do zaopiniowania przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną. Projekt zmiany planu miejscowego części wsi Kębłowice, Krzeptów i Samotwór uzyskał opinię Komisji i obecnie wprowadzane są niezbędne zmiany wynikające z uwag Komisji. Następnym etapem będzie wystąpienie o uzyskanie uzgodnień. Projekt zmiany planu miejscowego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla terenów w rejonie dróg powiatowych jest na etapie uzyskiwania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Natomiast procedura zmian planu miejscowego wsi Krzeptów, gmina Kąty Wrocławskie, dla przebiegu drogi we wschodniej części wsi jest po uzyskaniu wniosków do projektu planu. Projekt nie został opracowany. W wyniku uzyskanych decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a także w wyniku opiniowania i uzgadniania projekty zmiany Studium i planów miejscowych mogą ulec diametralnej zmianie. Mając powyższe na uwadze dodać należy, że art. 1 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wskazuje, że jej zapisy nie naruszają zapisów innych ustaw określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji. Takie odmienne zasady i tryb dostępu precyzuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, art. 6 ust. 1 pkt 1b wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu. Zapis ten wskazuje wyraźnie konieczność udzielenia informacji o wykonywanej czynności, a nie konieczności przekazania wnioskodawcy dokumentu będącego na etapie projektowania. Odnosząc się do udostępnienia (przekazania w formie elektronicznej pocztą internetową) analiz z okresu 2005-2009, o których mowa w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wskazać, że w latach tych analiza taka nie była sporządzana. Zostanie wykonana w połowie 2010 r. Pismem z dnia 5 lutego 2010 r. M.N. odwołał się od decyzji na [...] Burmistrza Miasta i Gminy K.W. z dnia [...] zarzucając organowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji zgodnie z pkt 2 i 3 wniosku z dnia 8 grudnia 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji stwierdzając, że w sprawach wskazanych pkt 1-4 ww. wniosku uznać należy, iż w odniesieniu do żądania strony postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Dotyczy bowiem nie tylko nieistniejących dokumentów, ale także i takich, których ustalenia nie przewidują w tej materii przepisy. Jednocześnie wskazał, że należało wydać decyzję umarzającą postępowanie, co też uczynił. Zarzut M. N. dotyczący bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy K. W. nie znajduje żadnego uzasadnienia. Organ pierwszej instancji podjął czynności, o które wnosił M. N. w pkt 5 wniosku, tj. przekazania informacji dotyczących rozpatrzenia uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sadowice, gmina Kąty Wrocławskie sporządzanej na podstawie uchwały nr XVII/171/08 Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sadowice, gmina Kąty Wrocławskie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 8 grudnia 2009 r. został rozpatrzony w całości zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej i drugiej instancji. Z tych też względów skarga M. N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. W. jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Okolicznością niesporną jest, że skarżący pismem z dnia 8 grudnia 2009 r. (uzupełnionym w dniu 29 grudnia 2009 r.) wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy K. W. o udzielenie informacji publicznej w zakresie opisanej w części wstępnej uzasadnienia. Załatwiając ten wniosek podmiot zobowiązany wydał decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Skutkiem odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] ([...]) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Decyzja ostateczna w tym przedmiocie nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez M. N., jednakże pismem z dnia 21 lutego 2010 r. wniesionym do Burmistrza Miasta i Gminy K. W. w dniu 26 maja 2010 r. skarżący zakwestionował jego bezczynność w przedmiocie, którego dotyczyła omówiona decyzja administracyjna. Skarga w dużej mierze została poświęcona kwestiom proceduralnym na gruncie dostępu do informacji publicznej ale skarżący zarzucił też, iż do dnia wniesienia skargi Burmistrz Miasta i Gminy K. W. nie wykonał wspomnianego wyżej wniosku w całości, a tym samym pozostaje w bezczynności. Natomiast w końcowej części skargi skarżący podniósł, iż "decyzja organu odwoławczego umorzyła jedynie postępowanie, w zakresie decyzji a nie procedury z wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. W. po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie wniósł o oddalenie skargi, gdyż nie pozostaje w tej sprawie bezczynny. Wniesienie skargi do organu administracyjnego nie zwalnia tego organu od przeprowadzenia swoistego postępowania związanego z treścią skargi. Odnosząc to do niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powinien dokładnie ustalić treść żądania zawartego w skardze sprowadzającego się do zarzutu, że wniosek nie został wykonany w całości, a nadto jak należałoby rozumieć żądanie skargi zawartej w jego końcowej części. Do kwestii tych nie odniósł się w ogóle organ administracyjny; okoliczności tej nie można było również wyświetlić w postępowaniu sądowym poprzez bezpośredni kontakt ze stronami gdyż żadna z nich nie stawiła się na rozprawę zawiadomiona prawidłowo o jej terminie. Wskazać w związku z tym należy, po wyjaśnieniu tej kwestii, jeżeli okazałoby się, że w istocie rzeczy żądanie skargi dotyczy tego samego przedmiotu, który został określony we wniosku z dnia 8 grudnia 2009 (uzupełnionym w dniu 29 grudnia 2009 r.), a przed wniesieniem skargi M. N., nie ponowił tego wniosku do organu administracyjnego należałoby rozważyć bezprzedmiotowość tego postępowania. Natomiast jeżeli okazałoby się, że żądanie skarżącego zostało skonkretyzowane odmiennie od przedstawionego we wniosku wówczas zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), podjąć stosowne czynności. Z tych względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 wyżej powołanej ustawy.