II GSK 889/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Po 330/09 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, uwzględnił skargę S. M. i uchylił decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( ARiMR ) w P. z dnia [...] 2009 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura P. ARiMR w K. w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżący w dniu 26 kwietnia 2006 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. Decyzją z dnia [...] 2006 r. przyznano wnioskowaną płatność. Wobec powzięcia informacji, że aktem notarialnym z dnia 1 czerwca 2006 r., S. M. umową darowizny przeniósł własność wskazanych do płatności gruntów na rzecz córki M.S. Kierownik Biura P. ARIMR w K., postanowieniem z dnia 17 listopada 2008 r. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa. ), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] 2006 r. Decyzją Kierownika Biura P. ARIMR w K. z dnia [...] 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARIMR w P. z dnia [...] 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] 2006 r., odmawiając S. M. przyznania płatności bezpośrednich, albowiem, skarżący w dniu wydania decyzji przyznającej płatność nie był w posiadaniu gruntów rolnych, za które otrzymał płatność bezpośrednią. Podkreślono, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm. – dalej ustawa o płatnościach) płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Z kolei w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi przy spełnieniu warunków przewidzianych w art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę S. M., wskazał na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Sąd I instancji uznał, iż organ administracyjny, wznawiając postępowanie w niniejszej sprawie, powołał się na przeniesienie posiadania w drodze umowy darowizny (akt notarialny z dnia 1 czerwca 2006 r.), czyli przeniesienie posiadania w ujęciu cywilistycznym oznaczające zmianę właściciela gruntów rolnych, których dotyczył wniosek o płatności złożony przez S. M.. W ocenie Sądu dokonanie darowizny nie musi oznaczać automatycznie zmiany faktycznego użytkownika darowanych gruntów. Zdaniem Sądu okoliczność, że S. M.nie był właścicielem przedmiotowych gruntów, można było wywieść już przed organem I instancji w trakcie postępowania zwyczajnego w przedmiocie przyznania płatności, na podstawie przedłożonego przez skarżącego wypisu z rejestru gruntów z dnia 18 września 2006 r., w którym jako właściciel figuruje M. S. Powyższe wskazuje, że organ wznowił postępowanie, powołując się na okoliczność wynikającą z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym, a więc znaną organowi. Już zatem na etapie zwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności, organ mógł wyjaśnić kwestię faktycznego użytkowania gruntów rolnych przez S. M. jako warunku przyznania płatności w związku z przeniesieniem własności tych gruntów na córkę, przeprowadzając w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe. Fakt, że organy tego zaniechały, nie może uzasadniać późniejszego wznowienia postępowania. Reasumując WSA stwierdził, iż w okolicznościach kontrolowanej przezeń sprawy nie było podstaw do wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób przyjąć, że zaistniały nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istotne dla sprawy zakończonej decyzją Kierownika Biura P. ARiMR z dnia [...] 2006 r. W skardze kasacyjnej Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR w P., zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, lub o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 Kpa. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie wynikające w szczególności z błędnego ustalenia stanu faktycznego, polegającego na niezasadnym przyjęciu przez WSA, iż skarżący w I instancji nie przekazał posiadania gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego M. S., co skutkowało uznaniem, iż przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego polegające na niewłaściwym wznowieniu postępowania administracyjnego w zakresie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i w konsekwencji nieuzasadnionego, zdaniem Sądu, uchylenia decyzji pierwotnej i odmowy przyznania tych płatności za rok 2006. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 Kpa. przez uwzględnienie skargi S. M. w oparciu o przesłanki nie mające uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przyjmując, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do przeniesienia posiadania w rozumieniu przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę danych zawartych w oświadczeniu S. M. z dnia 23 października 2007 r., oświadczeniu z dnia 23 grudnia 2008 r., odwołaniu od decyzji Kierownika Biura P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] 2009, oraz skardze do WSA, w których przyznaje on, iż przekazał całe gospodarstwo córce oraz zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem kasatora Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że okoliczność, iż S. M. nie był właścicielem przedmiotowych gruntów organ mógł ustalić w trakcie postępowania zwyczajnego w przedmiocie przyznania powyższych płatności, gdyż wiadomość o przeniesieniu posiadania gruntów rolnych została ujawniona dopiero ponad rok po dniu wydania decyzji przyznającej płatności. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał, iż skarżący, w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej, dokonał zwrotu innych płatności, otrzymanych na podobnych zasadach jak płatności bezpośrednie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1 ) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub wadliwe zastosowanie; 2) na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach, a istota zarzutów zawiera się w twierdzeniu, że Sąd I instancji niezasadnie uznał, iż organ administracji poprzez bezpodstawne wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych S. M., naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Na wstępie należy przypomnieć, iż przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji, którym uchylono decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2) Kpa. właściwy organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania, określonego w art. 149 § 2 uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W sprawie poddanej kontroli sądowej niekorzystna dla skarżącego decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania i stwierdzenia istnienia podstawy art. 145 § 1 pkt 5) Kpa. tj. ujawnienia się nowych, istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi, a istniejących w dacie wydania decyzji. Jak trafnie zważył WSA, wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia, w konkretnym wypadku art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, musi być ścisła. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest, że okoliczności, o których stanowi wskazany przepis mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, co oznacza, że dowody na istnienie tych okoliczności nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji podlegającej wznowieniu. Jak wynika z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego okolicznością uzasadniającą, zdaniem organu, wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5) Kpa. był fakt złożenia organowi w dniu 23 października 2007 r. aktu notarialnego z 1 czerwca 2006 r., z którego wynikało, że S. M. w drodze darowizny przeniósł własność wskazanych do dopłat działek ewidencyjnych na rzecz córki M.S. i zobowiązał się do wydania przedmiotu darowizny niezwłocznie po podpisaniu aktu. Zważyć należy, że kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega ocena WSA co do tego, że rozstrzygnięcie organu jest nieprawidłowe z uwagi na fakt, iż w sprawie nie zachodziła okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5) Kpa. Jak wynika z akt sprawy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, organowi w dacie wydania decyzji przyznającej płatność, znana była okoliczność, iż właścicielem gruntów zgłoszonych do płatności nie był wnioskodawca S. M., lecz jego córka M. S.. Powyższe wynika jednoznacznie ze złożonego w tym samym dniu, co wniosek o przyznanie płatności, wypisu z rejestru gruntów ( k. 13 akt adm.), który to dowód dawał organowi tę samą wiedzę, co złożony później akt notarialny. Powyższe oznacza, że już wówczas organ, dysponując wiedzą co do prawa własności wskazanych do płatności gruntów, dla której nabycia niezbędne jest przecież wydanie rzeczy ( gruntu ), winien był, z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do faktycznego użytkowania gruntów przez wnioskodawcę. Prawidłowa jest zatem konstatacja WSA, że zaniechanie ustalenia faktycznego posiadacza przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności obszarowych, w sytuacji, gdy w związku ze zmianą właściciela gruntów kwestia posiadania nie jest niewątpliwa, nie może uzasadniać uchylenia ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania z powołaniem się na utratę prawa własności przez wnioskodawcę i związany z tym obowiązek wydania gruntu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotna dla wyniku sprawy okoliczność udokumentowana dowodem znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, nie może stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym w związku z art. 145 § 1 pkt 5) Kpa. tylko dlatego, że organ po wydaniu rozstrzygnięcia wszedł w posiadanie innego dowodu dokumentującego tę samą okoliczność. Z tego względu niejako na uboczu pozostaje zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach i rozważanie czy S. M. przysługiwała płatność do zgłoszonych gruntów rolnych ze względu na utratę posiadania, bowiem okoliczność tę należało badać w postępowaniu zwyczajnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.