II GSK 470/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1437/10 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2009 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1437/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o nr [...] w sprawie ze skargi Z. D. na tę decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Sąd I instancji stwierdził także, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i orzekł także o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Sąd I instancji przyjął, że organy nie poczyniły ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy w części dotyczącej kategorii drogi, na której zatrzymano pojazd. Oznacza to, że naruszyły reguły procedury administracyjnej dotyczącej art. 7 i 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie tej okoliczności jest o tyle istotne, aby ocenić czy w chwili kontroli dopuszczalny nacisk wynosił na tej drodze do 8 ton, czy też do 10 ton. Chodzi o ulicę D. Ł. – Ś. w G., w sytuacji zaliczenia jej do granicznych nacisk dopuszczalny wynosił do 8 ton, zaś o ile do krajowej to dopuszczalny nacisk wynosiłby do 10 ton. Powyższe ustalenia wynikają z następującego stanu faktycznego. W dniu 6 marca 2009 r. podczas kontroli drogowej na powyższej ulicy zatrzymano pojazd marki Scania o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Pojazd był kierowany przez J. Sz., który wykonywał transport drewna z N. do K.. W wyniku ważenia oraz pomiarów pojazdu stwierdzono wiele naruszeń dopuszczalnych norm. W konsekwencji nałożono karę pieniężną w wysokości 25.860 zł, którą organ II instancji zmniejszył do 24.420 zł. Przyjęto, że powyższa droga jest drogą gminną i przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi wynosi do 8 ton. Wynika to z uchwały Rady Miejskiej G. z 2 września 2000 r. nr XXII/98/2000 opublikowanej w Monitorze Grudziądzkim z 2000 r. nr 8, poz. 122 oraz opublikowana przez stronę internetową Urzędu Miasta Grudziądz, podczas gdy od podjęcia tej uchwały dokonano jej przebudowy i stała się fragmentem obwodnicy, a wówczas stałaby się drogą krajową i dopuszczalny nacisk wynosiłby do 10 ton. Powyższe wynikało z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie przed Sądem I instancji. Dalsze ustalenia Sądu I instancji określiły, że pod poz. 30 zamieszczono uchwałę oznaczoną numerem wskazanym przez pełnomocnika, jednakże wydana jest przez Radę Gminy B. w dniu 14 listopada 2000 r. i dotyczy terenów rolnych we wsi S.. W ocenie Sądu I instancji, skoro nie ustalono w sposób niewątpliwy stanu faktycznego w części dotyczącej kategorii drogi, a w szczególności czy uchwała zaliczająca powyższą drogę do kategorii dróg gminnych pozostawała w mocy na dzień kontroli, tj. 6 marca 2009 r., należało zaskarżoną decyzję uchylić i ustalić status drogi na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Wyrok zaskarżył w całości, domagając się jego uchylenia też w całości i oddalenia skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji z uwzględnieniem kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego. W ramach naruszenia prawa materialnego zarzucono niezastosowanie lp. 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1679); art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 2005 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.); uchwały Rady Miejskiej Grudziądza z 27 września 2000 r. nr XXII/98/00 (Monitor Grudziądzki z 2000 r. nr 8, poz. 122). Naruszenie zaś przepisów procesowych w stopniu istotnym i mającym wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 7, 77 § 1 i 4, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). W uzasadnieniu podniesiono, że kategoria drogi została wykazana i wynika wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Oznacza to, że nie wymagała dowodzenia. Chodzi o art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Sporna ulica stanowi drogę gminną i nie została zaliczona do sieci dróg, o których mowa w rozporządzeniach wydanych na podstawie ust. 4 i 5 tego przepisu. W przepisach tych nie została wymieniona i nie może stanowić drogi krajowej nr 16 ani też drogi wojewódzkiej. Zatrzymanie pojazdu w ocenie kasatora nastąpiło na drodze gminnej o nadanym numerze [...]. Ustalanie zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych nie ma znaczenia w sprawie, skoro nie została zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich. Okoliczność ta pozostawała bez wpływu na prawidłowość decyzji, skoro najistotniejsze pozostawało ustalenie – czy została zaliczona do dróg, o których mowa w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie jej do drogi gminnej wynika z uchwały Rady Miejskiej G. z 27 września 2000 r. nr XXII/98/00, która opublikowana została w Monitorze Grudziądzkim z 2000 r. nr 8, poz. 122. Niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, że we wskazanym publikatorze brak jest przedmiotowej uchwały. Skoro naciski osi w kontrolowanym pojeździe przekraczały wartości do 10 ton, to naruszenie przepisów i tak nastąpiło w sprawie. Argumentacja powyższa w pełni potwierdza naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów i z tego powodu złożenie skargi kasacyjnej stało się konieczne i zasługuje na uwzględnienie. Z. D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podał, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem. W ocenie jego sporna droga jest krajowa, a nie gminna. Wynika to także z przepisów prawa. Domagał się także obciążenia organu kosztami postępowania i zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, autor skargi kasacyjnej powołał art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do powyższego zarzutu, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, należy podkreślić, że przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę rozstrzygnięcia. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Wymieniony przepis został powołany wraz z innymi przepisami procesowymi, a istota ich sprowadza się do kwestionowania zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie podniesionych zarzutów procesowych kasator podniósł, że organy administracji należycie ustaliły stan faktyczny sprawy i nie było powodu uchylania zaskarżonej decyzji celem ustalenia kategorii drogi, na której przeprowadzono kontrolę pojazdu. Ustalenia te pozwalały na merytoryczną ocenę podniesionych zarzutów w skardze przed Sądem I instancji. Argumentacja kasatora odwołała się do przepisów powszechnie obowiązujących, wobec czego nie wymagała dowodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższych wywodów, skoro zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutami prawa materialnego. Należało zatem ocenić – czy istotnie kategoria drogi wynikała z przepisów, o których mowa w przepisach prawa materialnego. Kasator wskazując przepisy prawa materialnego powołał się na brak ich zastosowania w sprawie. Przechodząc do oceny powołanego prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odwołać się do art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Przepis ten określił, że drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 ton. O ile przepis odnosi się do dróg innych, to chodzi o drogi powiatowe i drogi gminne, jak wskazuje art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy, gdyż przepis ten wyłączył poprzez ust. 4 i 5 drogi krajowe i drogi wojewódzkie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zaliczenie do kategorii dróg gminnych, jak też ustalenie ich przebiegu następuje w drodze uchwały Rady Gminy. Nie można zatem przyjąć, że art. 41 ust. 6 odnosi się tylko do drogi gminnej, jak wywodzi kasator. Rację ma kasator, że sporna droga nie została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach, między innymi kujawsko-pomorskim (Dz. U. z 2007 r. Nr 227, poz. 1679) wydanego na podstawie delegacji ustawowej, tj. art. 5 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Powyższe nie oznacza, że zaliczenie spornej drogi według powyższych przepisów stało się jednoznaczne i nie wymaga wyjaśnienia w sprawie. Podkreślić należy, że uchwała Rady Miejskiej G. z dnia 27 września 2000 r. nr XXII/98/00 nie została złożona i brak jest możliwości jednoznacznej oceny, że droga ta została zaliczona do drogi gminnej i w dniu dokonywania kontroli drogowej kategoria tej drogi nie została zmieniona. Przy ocenie tej, nie należy pomijać stanowiska kontrolowanego prezentowanego już w odwołaniu do organu II instancji, że droga ta stała się fragmentem obwodnicy i znalazła się w ciągu drogi krajowej o nr 55 i 16, na co wskazywał kontrolowany, poruszając się jej szlakiem, podczas jazdy zgodnie z jej oznaczeniem. Podkreślić przy tym należy, że oznaczenie było wiążące dla osoby korzystającej z jej ruchu. Powyższe wskazuje, że nie ma racji kastor o należytym ustaleniu stanu faktycznego. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął brak dowodu na okoliczność zaliczenia ulicy do drogi gminnej w rozumieniu obowiązujących przepisów. Nie można też podzielić argumentacji kasatora, że ustalenie kategorii drogi nie ma większego znaczenia, skoro przekroczenie nacisków osi było duże i nawet przekraczało 10 ton dopuszczalnych na innych drogach. Należy zauważyć, że z przepisów wyraźnie wynika zależność wielkości przekroczenia od wysokości kary. Podsumowując powyższe wywody należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak już wyżej podkreślono, wiązane były ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zawarta argumentacja Sądu I instancji jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.