II OSK 52/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 780/10 w sprawie ze skargi M. S. i P. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 780/10, po rozpoznaniu skargi M. S. i P. S. uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 13 kwietnia 2010 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w D. wniosek M. i P. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty D. z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. Ś. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 36,20 DJP, bezodpływowego zbiornika na ścieki, dwóch zbiorników zbożowych BIN z płytami fundamentowymi, zbiornika na gnojówkę z płytą gnojową oraz studni kopanej w K. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), podnosząc, że uważają się za stronę, gdyż ich nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową inwestycją (4 m od granicy działki budowlanej) i znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Starosta D. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], powołując się na art. 148 § 1 i 2 i art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że działka małżonków S. znajduje się z przedmiotową inwestycją w najbliższym sąsiedztwie i są to działki zagrodowe. Oznacza to, że planowany budynek inwentarski o obsadzie 36,20 DJP znajduje się na terenach zabudowy zagrodowej. Planowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877 ze zm.). Odległości omawianej inwestycji są dużo większe niż określone we wskazanych rozporządzeniach i w związku z tym nie występują ograniczenia w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości należącej do Państwa S. W konkluzji organ stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ wywodził, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba nie będąca stroną w sprawie. Jednocześnie zaznaczono, że już na etapie badania wniosku o wznowienie postępowania organ prowadzący postępowanie winien badać czy wniosek ten pochodzi od strony, która bez swojej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu. Od powyższej decyzji M. i P. S. złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja Starosty D. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie została doręczona żadnemu z właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Wszyscy sąsiedzi, w tym odwołujący się, dowiedzieli się o tej inwestycji, gdy rozpoczęto jej budowę, to jest w połowie kwietnia 2010 r. W ocenie odwołujących się organ w sposób uproszczony pojmuje treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przytoczyli wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych z uzasadnień których wynika, że samo zachowanie wymaganych odległości czy też szerzej, warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zarzucili, że organ I instancji ograniczył się do ustalenia zgodności spornej inwestycji z warunkami techniczno – budowlanymi, pomijając oddziaływanie uciążliwych zapachów, insektów, gryzoni. W jaki sposób organ I instancji ustalił, że negatywne oddziaływania w tym zakresie nie przekroczą granic nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, nie wynika z zaskarżonej decyzji. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu musi następować każdorazowo indywidualnie dla danego obiektu, co zdaniem skarżących nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wojewoda W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a następnie wywiódł, że jeżeli z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu i sąsiedzi są stronami postępowania administracyjnego. Przepisami odrębnymi, które regulują uciążliwość obsady inwentarza w obiektach inwentarskich są przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257 ze zm.). Projektowana chlewnia objęta skarżoną decyzją jest obliczona na 36,20 DJP. Dla takiej wielkości obsady inwentarza nie ma normy prawnej, która wyznaczałaby ograniczenia dla sąsiedniej nieruchomości i tym samym brak jest podstawy prawnej do nałożenia dla inwestora obowiązku sporządzenia raportu. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że podstawa interesu prawnego bądź obowiązku prawnego, stanowiących przesłankę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi wynikać z konkretnej normy prawnej. Stwierdzono, że wbrew zarzutom odwołania, zaskarżona decyzja w żadnej mierze nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy "zaświadczenie inwestycyjne" wydane przez Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2009 r. Zdaniem organu II instancji, w świetle wskazanych argumentów nie było podstaw do wznowienia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody W. złożyli M. i P. S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podali, że w budowanym obiekcie wyznaczono 8 kojców o łącznej powierzchni ok. 496 m2, a powierzchnia zabudowy obiektu wynosi ok. 700 m2. Organy obu instancji nie sprawdziły poprawności obliczeń lub też zadeklarowanej liczby DJP, pomimo że w obiekcie o takich wymiarach możliwa jest hodowla trzody chlewnej w ilości znacznie przekraczającej 40 DJP, co zobowiązywałoby inwestora do uzyskania decyzji środowiskowej. Skarżący nie godzą się, aby za wyznacznik strefy negatywnego oddziaływania inwestycji służyły wyłącznie odległości wynikające z warunków technicznych. Nie jest istotne także, że obiekt jeszcze nie funkcjonuje i nie można ustalić jaki jest zasięg negatywnego oddziaływania. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 748/08, w którym wskazano, że już sama możliwość generowania immisji z działki inwestora na sąsiednie nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do uznania, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, przy czym właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej, lecz nawet działki położonej dalej, jeżeli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu jednak z innych przyczyn, niż podniesione w niej zarzuty. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że Starosta D., orzekając w trybie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania, gdyż uznał, że M. i P. S. - wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy te stoją na stanowisku, że o braku przymiotu strony w tym postępowaniu przesądzają odległości między budynkami mieszkalnymi skarżących a planowaną inwestycją, które odpowiadają wymogom przewidzianym w § 12 ust. 4 i 6 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Sąd wskazał, że dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji, należało przede wszystkim rozważyć, w jakich okolicznościach organ administracji władny jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., w myśl którego odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Z brzmienia tego przepisu wynika tylko forma rozstrzygnięcia, natomiast nie wynikają jego przesłanki. Sąd wskazał, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 145a § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność przedmiotowa postępowania o wznowienie będzie miała miejsce, gdy strona zażąda wznowienia postępowania, w innej sprawie aniżeli zakończonej decyzją ostateczną, natomiast niedopuszczalność postępowania z przyczyn podmiotowych, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, wydanie 7, str. 668). Organy administracji architektoniczno – budowlanej orzekające w niniejszej sprawie, pomimo że M. i P. S. w złożonym wniosku o wznowienie postępowania wskazywali, że są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), odmówiły wznowienia postępowania. Tymczasem istotnym elementem zgłoszonej przez wnioskodawców przesłanki było rozstrzygnięcie, czy posiadają oni przymiot strony postępowania w sprawie wskazanego pozwolenia budowlanego. W ocenie Sądu, w przypadku skarżących, których nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z inwestycją objętą przedmiotowym pozwoleniem, przymiot stron postępowania wymagał merytorycznego rozważenia i ustosunkowania się organów w trybie art. 151 k.p.a. W świetle art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie chodzi tylko o zachowanie odległości wynikających z przepisów technicznych, ale o wszelkie rodzaje oddziaływań związanych z projektowaną inwestycją, które mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie istniały zasygnalizowane wątpliwości co do statusu skarżących w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i dlatego organ właściwy do wznowienia postępowania powinien - po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie - wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., by następnie móc przystąpić do badania istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenianym przypadku organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego podjął się badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 już w pierwszym etapie procedury wznowieniowej, czym uchybił unormowaniu zawartemu w art. 149 § 2 k.p.a., co stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musiało prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Starosta D. powinien przede wszystkim rozpoznać wniosek M. i P. S. o wznowienie postępowania według przedstawionej wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odnosząc się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. Ś., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż na podstawie w/w przepisu P. i M. S. przysługuje prawo do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty D. oraz Wojewody W., podczas gdy nie zostali oni uznani za stronę w postępowaniu, którego wznowienia się domagają. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli P. i M. S., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że M. i P. S. przysługuje prawo do wznowienia postępowania, podczas gdy nie zostali oni uznani za stronę w postępowaniu, którego wznowienia się domagają. Powyższy zarzut należało uznać za niezasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że we wstępnej fazie postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania, organ bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 lub 145a k.p.a. oraz czy w świetle twierdzeń zawartych w podaniu jest oczywiste, że osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, a także czy został zachowany termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 1 i 145a § 2 k.p.a. Tylko gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym przypadku organ musi wznowić postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je co do przyczyn wznowienia oraz wyjaśnić i ocenić czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a także przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tym kolejnym etapie, że z podaniem wystąpił podmiot nieposiadający przymiotu strony albo że nie zachodzi ustawowa przyczyna wznowienia lub nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Wskazana wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie - por. wyrok NSA z 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (ONSA 1987, nr 2, poz. 80) i z 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91 (ONSA nr 2, poz. 50). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w pierwszym z tych wyroków, że "postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a." W podaniu o wznowienie postępowania M. i P. S. podnieśli, że bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty D. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę, wskazując jako podstawę prawną wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane, podając, że ich działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie z inwestycją skarżącego kasacyjnie i znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W związku z takim uzasadnieniem przez M. i P. S. przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania, zachodziła potrzeba zbadania tej legitymacji na podstawie akt sprawy, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. W przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego a więc w toku wznowionego postępowania. Należało zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśnienie czy M. i P. S. przysługiwał przymiot strony, a także czy będąc stroną pozbawieni zostali udziału w wymienionym wyżej postępowaniu, wymagało uprzedniego wszczęcia postępowania wznowieniowego, to jest wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Ustalanie zaistnienia wskazanych wyżej okoliczności stanowi jednocześnie badanie przyczyn wznowienia i dopuszczalne jest wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 149 § 2 k.p.a., który stwierdza, że postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 8