II SA/Ol 780/10

Dnia 19 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2010 roku sprawy ze skargi M. S. i P. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 13 kwietnia 2010 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w D. wniosek M. i P.S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty D. z dnia 27 sierpnia 2009 r., "[...]", dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B.Ś. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 36,20 DJP, bezodpływowego zbiornika na ścieki, dwóch zbiorników zbożowych BIN z płytami fundamentowymi, zbiornika na gnojówkę z płytą gnojową oraz studnie kopanej w K. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, podnosząc, że uważają się za stronę, gdyż ich nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową inwestycją (4 m od granicy działki budowlanej) i znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Starosta D. decyzją z dnia 7 maja 2010 r., nr x, powołując się na art. 148 § 1 i 2 i art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 27 sierpnia 2009 r., "[....]". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, iż działka małżonków S. znajduje się z przedmiotową inwestycją w najbliższym sąsiedztwie i są to działki zagrodowe. Oznacza to, że planowany budynek inwentarski o obsadzie 36,20 DJP znajduje na terenach zabudowy zagrodowej. Planowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877 ze zm.). Odległości omawianej inwestycji są dużo większe niż określone we wskazanych rozporządzeniach i związku z tym nie występują ograniczenia w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości należącej do Państwa S. W konkluzji organ stwierdził, iż wnioskodawcom nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ wywodził, iż odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. ma miejsce sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba nie będąca stroną w sprawie. Jednocześnie zaznaczono, że już na etapie badania wniosku o wznowienie postępowania organ prowadzący postępowanie winien badać czy wniosek ten pochodzi od strony, która bez swojej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu. Od powyższej decyzji M. i P.S. złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja Starosty D. z dnia 27 sierpnia 2009 r. nie została doręczona żadnemu z właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Wszyscy sąsiedzi, w tym odwołujący się, dowiedzieli się o tej inwestycji, gdy rozpoczęto jej budowę, to jest w połowie kwietnia 2010 r. W ocenie odwołujących się organ w sposób uproszczony pojmuje treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przytoczyli wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych z uzasadnień, których wynika, że samo zachowanie wymaganych odległości czy też szerzej, warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zarzucili, że organ I instancji ograniczył się do ustalenia zgodności spornej inwestycji z warunkami techniczno – budowlanymi, pomijając oddziaływanie uciążliwych zapachów, insektów, gryzoni. W jaki sposób organ I instancji ustalił, że negatywne oddziaływania w tym zakresie nie przekroczą granic nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, nie wynika z zaskarżonej decyzji. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu musi następować każdorazowo indywidualnie dla danego obiektu, co zdaniem skarżących nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wojewoda W. decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r., "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a następnie wywiódł, że jeżeli z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości to wówczas nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu i sąsiedzi są stronami postępowania administracyjnego. Przepisami odrębnymi, które regulują uciążliwość obsady inwentarza w obiektach inwentarskich są przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257 z późn. zm.). Projektowana chlewnia objęta skarżoną decyzją jest obliczona na 36,20 DJP. Dla takiej wielkości obsady inwentarza nie ma normy prawnej, która wyznaczałaby ograniczenia dla sąsiedniej nieruchomości i tym samym brak jest podstawy prawnej do nałożenia dla inwestora obowiązku sporządzenia raportu. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że podstawa interesu prawnego bądź obowiązku prawnego, stanowiących przesłankę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi wynikać z konkretnej normy prawnej. Stwierdzono, że wbrew zarzutom odwołania, zaskarżona decyzja w żadnej mierze nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy "zaświadczenie inwestycyjne" wydane przez Wójta Gminy D. z dnia 23 lutego 2009 r. Zdaniem organu II instancji, w świetle wskazanych argumentów nie było podstaw do wznowienia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyli M. i P.S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podali, że w budowanym obiekcie wyznaczono 8 kojców o łącznej powierzchni ok. 496 m2., a powierzchnia zabudowy obiektu wynosi ok. 700 m2. Organy obu instancji nie sprawdziły poprawności obliczeń lub też zadeklarowanej liczby DJP pomimo, że w obiekcie o takich wymiarach możliwa jest hodowla trzody chlewnej w ilości znacznie przekraczającej 40 DJP, co zobowiązywałoby inwestora do uzyskania decyzji środowiskowej. Skarżący nie godzą się, aby za wyznacznik strefy negatywnego oddziaływania inwestycji służyły wyłącznie odległości wynikające z warunków technicznych. Nie jest istotne także, że obiekt jeszcze nie funkcjonuje i nie można ustalić jaki jest zasięg negatywnego oddziaływania. Skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 748/08, w którym wskazano, że już sama możliwość generowania imisji z działki inwestora na sąsiednie nieruchomości jest wystarczającą przesłanką do uznania, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, przy czym właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej, lecz nawet działki położonej dalej, jeżeli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł, że organ nie ma uprawnień do dokonywania weryfikacji projektu budowlanego. Odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania w projekcie budowlanym, obliczenia, oświadczenia i podane informacje ponosi projektant z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 95-98 Prawa budowlanego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu kontroli ma treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej jako p.p.s.a, w świetle którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie ma miejsce właśnie sytuacja, gdzie skarga podlega uwzględnieniu jednak z innych przyczyn, niż podniesione w niej zarzuty. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody W. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu w sprawie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia B.Ś. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego – chlewni o obsadzie 36,20 DJP, bezodpływowego zbiornika na ścieki, dwóch zbiorników zbożowych BIN z płytami fundamentowymi, zbiornika na gnojówkę z płytą gnojową oraz studni kopanej w K. Starosta D., orzekając w trybie art. 149 § 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania, gdyż uznał, że M. i P.S. - wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - nie są stroną w przedmiotowym postępowaniu. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że organy te stoją na stanowisku, że o braku przymiotu strony w tym postępowaniu przesądzają odległości między budynkami mieszkalnymi skarżących a planowaną inwestycją, które odpowiadają wymogom przewidzianym w § 12 ust. 4 i 6 w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997 r. Nr 132 poz. 877 ze zm.). Dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji, należało przede wszystkim rozważyć, w jakich okolicznościach organ administracji władny jest wydać decyzję o odmowie postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa, w myśl którego odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Z brzmienia tego przepisu wynika tylko forma rozstrzygnięcia, natomiast nie wynikają jego przesłanki. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 Kpa lub art. 145a § 2 Kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Niedopuszczalność przedmiotowa postępowania o wznowienie będzie miała miejsce, gdy strona zażąda wznowienia postępowania, w innej sprawie aniżeli zakończonej decyzją ostateczną, natomiast niedopuszczalność postępowania z przyczyn podmiotowych, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, wydanie 7, str. 668). Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt. I SA/Łd 1843/96, niepublikowany). Przywołać należy również wyrok NSA z dnia 8 lipca 1997 r. sygn. akt SA/Rz 606/97 (opublikowany ST 1997, nr 11,s. 62, wraz z glosą Z. Czarnika i Z. Sawuły), w którym wypowiedziano pogląd, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowieniu postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej art. 145 § 1 Kpa. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana podstawa wznowienia występuje. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 402/05 (LEX nr 198867), formułując następującą tezę: "Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeżeli istnieją wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania". Dalej idący pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 (LEX nr 4347). W orzeczeniu tym NSA wskazał : "Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w art. 145 § 1 Kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 Kpa. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe, a dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Jeżeli jednak wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zawiera stwierdzenie, że składając to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania". Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny kontynuował, np. w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, publ.: LEX nr 437529, w wyrokach z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 149/08 i z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Organy administracji architektoniczno – budowlanej orzekające w niniejszej sprawie nie stosowały się do przedstawionych powyżej reguł procesowych, gdyż pomimo że M. i P.S. w złożonym wniosku o wznowienie postępowania wskazywali, że są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), które bez swej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty D. z dnia 27 sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), organy te odmówiły wznowienia postępowania. Tymczasem istotnym elementem zgłoszonej przez wnioskodawców przesłanki było rozstrzygniecie, czy posiadają oni przymiot strony postępowania w sprawie wskazanego pozwolenia budowlanego. W ocenie Sądu, w przypadku skarżących, których nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z inwestycją objętą przedmiotowym pozwoleniem, przymiot stron postępowania wymagał merytorycznego rozważenia i ustosunkowania się organów w trybie art. 151 Kpa. W świetle art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie chodzi tylko o zachowanie odległości wynikających z przepisów technicznych, ale o wszelkie rodzaje oddziaływań związanych z projektowaną inwestycją, które mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie istniały zasygnalizowane wątpliwości co do statusu skarżących w kontekście przesłanki ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i dlatego organ właściwy do wznowienia postępowania powinien - po stwierdzeniu dopuszczalności wniosku o wznowienie - wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 § 1 Kpa, by następnie móc przystąpić do badania istnienia lub nieistnienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W ocenianym przypadku organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego podjął się badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 już w pierwszym etapie procedury wznowieniowej, czym uchybił unormowaniu zawartemu w art. 149 § 2 Kpa, co stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musiało prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych rozstrzygnięć. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta D. powinien przede wszystkim rozpoznać wniosek M. i P.S. o wznowienie postępowania według przedstawionej wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odnosząc się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z uwagi na brak wniosku skarżących w tym zakresie, zgłoszonego najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie, co wynikało z art. 210 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.