II OSK 301/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1480/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 października 2010r. (Sygn. akt VII SA/Wa 1480/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2004r. znak [...] nakazującą J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,3m x 1,5m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. K., gm. L. W uzasadnieniu decyzji podano, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające organowi orzekającemu zastosowanie trybu uchylenia decyzji na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano, iż uwzględnienie wniosku J. K. prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., w oparciu o który wydano nakaz rozbiórki, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazano, że decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli zostaną spełnione określone w przepisie warunki, tj. strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak zaistnienia którejkolwiek z powołanych przesłanek uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie. Podniesiono, iż wzruszenie ostatecznej decyzji na mocy art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanek umożliwiających jej zastosowanie musi być oczywiste i oczywistość tą właściwy organ ma obowiązek wykazać. Żądanie uchylenia przedmiotowej decyzji nie mieści się w pojęciu słusznego interesu strony, ponieważ jej uchylenie prowadziłoby do stanu sprzecznego z prawem. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. w przedmiocie nakazu rozbiórki domku letniskowego była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2008r. (Sygn. akt SA/Wa 1826/07) skargę na tę decyzję oddalił. Tym samym w świetle sądowej kontroli decyzja rozbiórkowa jest zgodna z prawem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K. wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że istnieje po jej stronie słuszny interes. Wyjaśniła, iż domek letniskowy, który wybudowała, znajduje się na terenie przeznaczonym jako rekreacyjny, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 roku określa ten teren jako ‘istniejącą zabudowę letniskową’. Ponadto kupując działkę była przekonana o możliwości jej zabudowy dysponując decyzją Burmistrza Gminy L. z dnia [...] marca 1997r. oraz oświadczeniem tegoż Burmistrza z dnia [...] marca 1997r., zawierającym jednoznaczne stanowisko, że działka znajduje się na terenach istniejącej zabudowy letniskowej. Skarżąca wskazała, że organy obu instancji koncentrują się wyłącznie na analizie przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., ignorując jednocześnie fakt, że nowelizacje prawa budowlanego umożliwiają w takiej sytuacji dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w powołanym trybie jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ miał pewną swobodę decyzji (tzw. uznanie administracyjne). Przepis art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku, jak i art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku należy traktować jako przepisy szczególne, sprzeciwiające się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nakazującej rozbiórkę. Podniesiono, iż jedną z przesłanek będących przeszkodą w stosowaniu przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze której nakładana jest kara administracyjna za czyn, który w nauce prawa administracyjnego nazywany jest deliktem administracyjnym, a więc sankcja administracyjna o charakterze represyjnym, grożąca za naruszeniem zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mająca na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Wskazano, iż w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w trybie przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę. Wzruszenie decyzji w tym trybie znosiłoby bowiem sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że za uchyleniem przedmiotowej decyzji rozbiórkowej przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Interes społeczny nie przemawia bowiem za uchyleniem decyzji, którą sądowa kontrola uznała za zgodną z przepisami prawa. Także interes skarżącej, jako strony nie ma przymiotu słuszności. Kolizja interesu strony z przepisem prawa wyklucza bowiem możliwość zastosowania przepisu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do niniejszej decyzji rozbiórkowej. Odmienne twierdzenie stałoby w sprzeczności z zasadą praworządności wynikającą z przepisu art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadziłoby do zniesienia sankcji wobec sprawcy samowoli budowlanej. Wyjaśniono, iż zarzuty skarżącej dotyczące posadowienia domku letniskowego na terenie objętym - w obecnym planie zagospodarowania przestrzennego zabudową letniskową - pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W związku z tym nie znaleziono podstaw do uwzględnienia skargi. Od wyroku tego skargę kasacyjną - sporządzoną i wniesioną przez radcę prawnego – wywiodła J. K. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o nakazie rozbiórki nie może być zmieniona w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś przepis ten stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji, podczas gdy z treści powołanych przepisów taki ich charakter nie wynika, - art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie tego przepisu jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których przy wydawaniu decyzji organ działał w ramach uznania administracyjnego, podczas gdy z treści powołanego przepisu warunek taki nie wynika, - art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten nie może mieć zastosowania do decyzji nakazujących rozbiórkę, bowiem wzruszenie decyzji zniosłoby sankcje wobec sprawcy samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy podczas gdy sam ustawodawca w drodze kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego poszerza możliwość legalizacji samowoli budowlanej i zmniejsza jego restrykcyjność, w rezultacie czego nakazy rozbiórki wydane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. powinny podlegać ocenie mniej restrykcyjnej z uwzględnieniem zmian stanu prawnego w okresie pomiędzy ich wydaniem a wykonaniem. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano – powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - iż wprawdzie przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarty jest w ustawie o charakterze proceduralnym to stanowiąc wyłączną podstawę materialnoprawną zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej ma charakter normy prawa materialnego. W ocenie skarżącej określoną w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę braku przepisu szczególnego, sprzeciwiającego się zmianie decyzji, należy rozumieć w ten sposób, iż w następstwie zmiany decyzji nie może dojść do stanu niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego oznacza, to, iż nie może dojść do sytuacji, w której stan uregulowany poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego będzie naruszał określone w tej ustawie wymogi dla realizowanej lub zakończonej budowy. Zarzucono, iż wykładnia zgodnie z którą art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest niezgodny z celem tego przepisu i prowadzi do niedopuszczalnego ograniczenia zakresu jego stosowania. W ocenie skarżącej przepis ten winien mieć zastosowanie także w przypadku, gdy pomiędzy datą wydania decyzji ostatecznej a datą orzekania o jej uchyleniu lub zmianie stan faktyczny lub prawny uległ zmianie, w szczególności w taki sposób iż powstaje stan w którym możliwe byłoby zalegalizowanie samowoli budowlanej. W efekcie bowiem zmiana decyzji nie prowadzi do stanu niezgodnego z przepisami. Podniesiono ponadto, iż niezasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż zarzuty skargi dotyczące posadowienia domku letniskowego na terenie objętym w planie zagospodarowania przestrzennego zabudowa letniskowa pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż decyzja o nakazie rozbiórki została wydana w wyniku stwierdzenia niezgodności istniejącej zabudowy z obowiązującymi w dacie jej realizacji normami zagospodarowania przestrzennego zaś okoliczność, iż plan miejscowy dopuścił zabudowę letniskową stanowi istotną okoliczność dla prawidłowej analizy słusznego interesu strony. Zakwestionowano także pogląd, iż art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być zastosowany w przypadku decyzji wymierzających sankcję administracyjną. Powołując się na rozwiązania przyjęte na gruncie innych gałęzi prawa wskazano, iż w razie zmiany ustawy po popełnieniu czynu należy w czasie orzekania stosować ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązująca jest względniejsza dla sprawcy. Podniesiono, iż na gruncie Prawa budowlanego oczywistym trendem jest w przypadku samowoli budowlanej łagodzenie restrykcji i poszerzanie możliwości legalizacji. Tym samym odstąpienie od wymierzenia sankcji w postaci rozbiórki nie jest sprzeczne z intencją ustawodawcy i nie narusza art. 37 ust. 1 ustawy z 1974r. Prawo budowlane. Wskazano, iż w odniesieniu do sankcji administracyjnych mechanizm zawarty w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego umożliwia racjonalizację sankcji wymierzonej za naruszenie przepisu. Skoro zatem w odniesieniu do przedmiotowego obiektu w aktualnym stanie prawnym mogłaby zostać przeprowadzona procedura legalizacyjna, to słuszny interes strony dopuszcza zmianę decyzji orzekającej rozbiórkę. W ocenie skarżącej funkcja decyzji o nakazie rozbiórki realizuje się w dwóch płaszczyznach – konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz swoistej represji stanowiącej karę za naruszenie porządku prawnego, a przedmiotowa decyzja jest pozbawiona obu tych funkcji. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej - sporządzonej przez samą skarżącą - przytoczono przepisy dotyczące samowoli budowlanej oraz jej legalizacji obowiązujące w Prawie budowlanym z 1974r., jak i obecnie obowiązującej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Należy podnieść, iż art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Przepis ten nie może być zatem interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych. Jednym z tych przesłanek jest brak przepisów szczególnych, które sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Skoro przedmiotem wniosku o uchylenie decyzji była decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, to należało zbadać, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy Prawa budowlanego. Słuszne jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), jak i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) sprzeciwiają się uchyleniu przedmiotowej decyzji. Jak bowiem zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż nie można zweryfikować decyzji, które usuwają stan niezgodności z prawem. Należy przy tym podkreślić, iż niezasadne jest powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na kwestie łagodzenia przez ustawodawcę sankcji wobec sprawców samowoli budowlanej oraz rozszerzenie możliwości legalizacji obiektów budowlanych. Należy bowiem wskazać, iż orzekając o nakazie rozbiórki zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 marca 2008r. (Sygn. akt VII Sa/Wa 1826/07) oddalił skargę, badały kwestię możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, odnosząc się także do zapisów powoływanego przez skarżącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994r. Należy zatem stwierdzić, iż podstawy uchylenia decyzji wskazywane przez skarżącą kasacyjnie stanowią de facto odmienną ocenę tego samego stanu faktycznego, a postępowanie w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Skoro zatem przeciwko uchyleniu przedmiotowej decyzji przemawiają przepisy Prawa budowlanego zarówno z 1974r., jak i aktualnie obowiązującej ustawy z 1994r., to Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie oddalił skargę. Słuszny jest natomiast zarzut skarżącej kasacyjnie, iż nie znajduje uzasadnienia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego podlegają wyłącznie decyzje wydane w trybie tzw. uznania administracyjnego, gdyż z treści art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego takie ograniczenie nie wynika. Niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał legalność zaskarżonej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek określonych w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując na inne przyczyny prawidłowości rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji. Zatem przywołana interpretacja art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowiła podstawy orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i dlatego także ten zarzut skarżącej kasacyjnie jest niezasadny. Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił .