II GSK 229/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1596/10 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. J. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezes ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w wysokości 5.470,98 zł. Powyższa decyzja była awizowana w dniu 24 stycznia 2008 r. i powtórnie w dniu 31 stycznia 2008 r., a następnie zwrócona do nadawcy jako niepodjęta w terminie. W dniu 9 kwietnia 2008 r. skarżący złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w O. pismo, w którym podniósł: "W związku z otrzymaniem upomnienia nr [...] z [...].03.2008 r. w sprawie uregulowania należności w kwocie 5.479,78 zł dotyczącego decyzji nr [...] z [...].01.2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów ornych, pragnę poinformować, że w powyższej sprawie została wydana przez ARiMR w O. w dn. [...].02.2006 r. decyzja nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego". W związku z powyższym skarżący zwrócił się z prośbą o zapoznanie się z wskazanymi dokumentami i wydanie decyzji w sprawie wstrzymania działań egzekucyjnych z tego tytułu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zakwalifikował ww. pismo jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa ARiMR, zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do właściwego organu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Prezes ARiMR, stwierdził, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu do jego wniesienia przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż doręczenie stronie w dniu 7 lutego 2008 r. decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, oznacza, że przewidziany ustawowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 22 lutego 2008 r., który nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 9 kwietnia 2008 r. nakazuje więc uznać, że wynikający z art. 129 § 2 k.p.a., 14-dniowy termin do jego wniesienia, nie został przez stronę zachowany. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył W. J. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi stwierdził, że Prezes ARiMR zasadnie przyjął, iż decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, która była awizowana w dniu 24 stycznia 2008 r. i powtórnie w dniu 31 stycznia 2008 r., należy uznać za doręczoną skarżącemu w dniu 7 lutego 2008 r. Złożenie zatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 9 kwietnia 2008 r. nastąpiło z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia, wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Skarżący nie wystąpił do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowodowało, iż Prezes ARiMR był zobligowany do stwierdzenia, w oparciu o art. 134 k.p.a., uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż potraktowanie pisma z dnia 9 kwietnia 2008 r. złożonego do ARiMR w O., jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. jest niezgodne z treścią pisma, Sąd zauważył, iż skarżący nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o przekazaniu wniosku z dnia 9 kwietnia 2008 r. do rozpoznania przez Prezesa ARiMR. Sąd oddalił ponadto wnioski dowodowe zawarte w piśmie procesowym z dnia 12 października 2010 r. uznając, iż pozostają bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy, oraz orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. J. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 145 k.p.a., polegające na tym, że Sąd uznał, iż wniosek skarżącego został złożony po terminie. Zdaniem kasatora skarżący w dniu 9 kwietnia 2008 r. złożył faktycznie wniosek o wznowienie postępowania. Wskazując okoliczności uzasadniające taką kwalifikację pisma podał, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ponadto wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy. Skarżący początkowo w postępowaniu sądowym działał nieporadnie, gdyż nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i m.in. dlatego był pozbawiony możności obrony swoich praw. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, że dołączył do skargi oraz do "wniosku dowodowego" dowody, do których WSA się nie odniósł podnosząc, iż pozostają one bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy. W konkluzji W. J. wskazał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, gdyż WSA nie rozpoznał istoty sprawy. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania dla pełnomocnika strony skarżącej, pomimo jego wniosku. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej jest zaś w pełni uzasadniony, ponieważ opłaty nie zostały w całości zapłacone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wyłącznie art. 145 k.p.a., podkreślając, iż chodzi o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym należy zauważyć, że w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1) wskazano, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W uzasadnieniu uchwały zwrócono uwagę, że w art. 145 p.p.s.a. zdefiniowano naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uwzględnienia skargi. Wśród tych przepisów postępowania ustawodawca uwzględnił też przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a.), gdyż jak podkreślono w uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA, w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. chodzi o przepisy zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Jednocześnie w uzasadnieniu wspomnianej uchwały NSA przyjął, że w przypadku niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, ograniczającego się do wskazania przepisów postępowania administracyjnego, nie ma przeszkód, by Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez WSA. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut w istocie dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 k.p.a. Zatem w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jeżeli więc wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a Prezes ARiMR w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenie rozprawy (k. 283, t. II akt WSA), to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu przed NSA, prowadzonym ma skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. nie są trafne. W świetle zgromadzonych akt administracyjnych nie można uznać, że został naruszony art. 145 k.p.a. w zakresie sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przede wszystkim nie można uznać, jak to wskazuje się w petitum skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 145 k.p.a. uznając, iż wniosek skarżącego został złożony po terminie. Stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 9 kwietnia 2008 r. nastąpiło z uchybieniem wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do jego wniesienia jest prawidłowe. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, organ odwoławczy uwzględniając treść art. 44 § 1 pkt 1 i art. 44 § 2 k.p.a. oraz art. 44 § 4 k.p.a. prawidłowo przyjął, że decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], która była awizowana w dniu 24 stycznia 2008 r. i powtórnie w dniu 31 stycznia 2008 r., należało uznać za doręczoną skarżącemu w dniu 7 lutego 2008 r. W tej sytuacji, skoro skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zachodziły podstawy do wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał w sposób prawidłowy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, zatem nie można twierdzić, że pozbawił skarżącego prawa do dalszego rozpoznania sprawy. Nie mogą być uznane za skuteczne twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż skarżący w dniu 9 kwietnia 2008 r. złożył faktycznie wniosek o wznowienie postępowania. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych po złożeniu przez skarżącego powyższego pisma do Dyrektora Regionalnego Oddziału ARiMR w O., w dniu [...] kwietnia 2008 r. zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 65 § 1 i art. 129 § 1 k.p.a., o przekazaniu tegoż wniosku jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do właściwego organu Prezesa ARiMR. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, tj. o zażaleniu. Z akt sprawy wynika też, że postanowienie to zostało skutecznie doręczone skarżącemu (w trybie awizowania przesyłki pocztowej). Tym samym powyższe postanowienie o przekazaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uprawomocniło się. Postanowienie to nie zostało wzruszone ani w trybie zwykłym, ani też w trybie nadzwyczajnym. Skutek tego jest taki, że prawomocne postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wiąże zarówno organy jak i stronę postępowania administracyjnego. Związanie prawomocnym postanowieniem wydanym w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. oznacza związanie treścią tego postanowienia. Zatem podnoszony w skarze kasacyjnej zarzut, że skarżący w dniu 9 kwietnia 2008 r. faktycznie złożył wniosek o wznowienie postępowania nie mógł być uznany za zasadny. Argumentacji tej nie uzasadniają też twierdzenia, że "w sprawie strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" oraz że "wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy". Przede wszystkim analiza akt administracyjnych nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, a dotyczącej legalności postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a., wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zresztą autor skargi kasacyjnej w żadnym zakresie nie precyzuje tego stanowiska ani też nie wskazuje jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za jego trafnością. Nie wynika też z uzasadnienia skargi kasacyjnej jakie "nowe okoliczności sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. miał na uwadze jej autor. Zważywszy na fakt, że odnośnie pisma skarżącego z dnia 9 kwietnia 2008 r. zostało wydane stosowne postanowienie w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., zarzut tej jest całkowicie chybiony. Nie można też uznać, że skoro skarżący w postępowaniu toczącym się w niniejszej sprawie przed Sądem I instancji, początkowo nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to w ten sposób był pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Przeczy temu chociażby zakres obowiązków obciążających Sąd I instancji na podstawie art. 134 p.p.s.a. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Prezesa ARiMR wydane na podstawie art. 134 k.p.a., a więc akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W ramach sprawowanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony do merytorycznej oceny decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, skoro skarga w tej sprawie dotyczyła postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (por. Z. Kmieciak, glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 2352/02, opubl. OSP 2007, nr 3, poz. 25). Dlatego Sąd I instancji nie mógł odnieść się do dowodów i wniosków dowodowych załączonych do skargi i do złożonego pisma procesowego z dnia 12 października 2010 r. gdyż prawidłowo uznał, że pozostawały one bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy. Z przyczyn wyżej wskazanych skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu, wynagrodzenia, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach z art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.