II SA/Rz 353/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz strony skarżącej A. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z dnia 7 kwietnia 2010 r. A. i Zakład Fizjografii w B. została zakwestionowana uchwała Rady Gminy Ż. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] uchwalająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "B." Skarga złożona została w następującym stanie faktycznym. W dniu 5 marca 2002 r. Zarząd Gminy B. zdecydował o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego dla obszaru około 23 ha, przeznaczonego na cele eksploatacji kruszywa budowlanego. Skutkiem tej decyzji była uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. Uchwała ta została opublikowana w prasie miejscowej i ogłoszona w siedzibie Rady Gminy Ż. Stała się ona podstawą prowadzenia postępowania planistycznego, w trakcie którego projektowaną zmianę opiniowano z podmiotami wykazanymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, z 1998 r., poz. 139 ze zm.). Postępowanie planistyczne zostało zakończone podjęciem uchwały z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B.". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa o nr 1 z 2008 r. poz. [...] W dniu 28 stycznia 2010 r. A. i Zakład Fizjografii w B., dalej A. wystąpiło do Rady Gminy Ż. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) A. stwierdziło, że uchwała z dnia 29 listopada 2007 r. narusza przepisy prawa, w szczególności art. 72 i art. 73 Prawa ochrony środowiska oraz art. 65 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Uzasadniając swoje zarzuty A. stwierdziło, że dopuszczenie zgodnie z planem wydobycia kruszywa budowlanego na szeroką skalę w sąsiedztwie A. stanowi zagrożenie dla działalności prowadzonej przez ten podmiot, gdyż grozi unicestwieniem obszaru unikatowego pod względem przyrodniczym. Na wezwanie A. imieniem Rady Gminy Ż. odpowiedział Przewodniczący Rady Gminy. W odpowiedzi stwierdził, że Rada nie widzi podstaw do usunięcia naruszeń wykazanych w wezwaniu, bo takich naruszeń nie ma. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów wezwana Przewodniczący Rady Gminy Ż. wyjaśnił, że podnoszone w wezwaniu naruszenia prawa nie mają miejsca, bo przepisów w nim wskazanych nie stosowała przy uchwalaniu planu, zatem nie mogła ich naruszyć. Po uzyskaniu odpowiedzi Rady skargę na uchwałę złożyło A. Strona skarżąca zarzuciła uchwale z dnia 29 listopada 2007 r. naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. przez brak uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i interesu publicznego. Wskazała na nieuwzględnienie przy opracowywaniu planu art. 17 pkt 2 ustawy u.p.z.p. i niepowiadomienie A. o rozpoczęciu procedury planistycznej. Wreszcie zarzucił naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania, przez niespełnienie wymagań i standardów wskazanych w rozporządzeniu, a przez to wadliwe ustalenie zakresu oddziaływania zmiany planu na środowisko. W dalszej kolejności A. wykazało naruszenie art. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 65 i art. 66 tej ustawy, art. 113 i art. 114 Prawa ochrony środowiska, a także art. 72 i art. 73, art. 101 Prawa ochrony środowiska. Z tych powodów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Gmina Ż. wniosła o jej oddalenia z argumentacją prezentowaną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na zarzuty skargi odnoszące się do przepisów Prawa ochrony środowiska Gmina stwierdziła, że są bezpodstawne, bo uchwała z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żurawica podjęta była na podstawie opracowań ekofizjograficznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 r. ze zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane z ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga A. jest zasadna. Sąd nie może zgodzić się z zarzutem skargi wskazującym na naruszenie art. 1 ust. 2, art. 15 oraz art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przez nieuwzględnienie w skarżonej uchwale przewidzianej w tych przepisach ochrony środowiska, przyrody oraz gruntów rolnych i leśnych. Stwierdzić należy, że Rada Gminy Ż. w toku postępowania planistycznego nie stosowała tych przepisów. Na mocy art. 85 ust. 2 wskazanej ustawy uchwalenie skarżonego planu nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosowanie w procesie planistycznym starego prawa było w rozpoznawanej sprawie uzasadnione i właściwe, dlatego że spełnione zostały wskazane w art. 85 ust. 2 przesłanki do prowadzenia procedury planistycznej według starych zasad. W aktach sprawy znajdują się dowody, które wskazują, że przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy Ż. ogłosiła o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o tym fakcie powiadomiła podmioty prawem wskazane. Z tego względu zarzuty skargi odwołujące się do innego prawa niż to, które było podstawą uchwalenia skarżonego planu nie mogą być skuteczne. Niezależnie jednak od wskazanych w skardze naruszeń, Sąd w ramach przyznanego przepisami prawa zakresu kontroli, dokonał oceny skarżonej uchwały z punktu widzenia wypełnienia przez Radę Gminy Ż. nakazów wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w procesie uchwalenia planu będącego przedmiotem skargi doszło do naruszeń przepisów proceduralnych, a to daje podstawę do przyjęcia, że skarżony plan uchwalono z naruszeniem prawa. Rada nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków wynikających z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarówno w zakresie uzgodnień projektu planu jak i czynności planistycznych niezbędnych do prawidłowego uchwalenia planu. Sąd przyjmuje pogląd, że spełnienie tych wymogów jest niezbędnym warunkiem uznania poprawności normatywnej uchwalonego planu. Właśnie przez realizacje wskazanej procedury, organ planistyczny wykonuje ochronę wskazanych w ustawie dóbr i wartości. Uchwalając plan Rada Gminy nie może wychodzić poza przepisy planistyczne, o ile właśnie te regulacje nie wskazują wprost na obowiązek ich stosowania. Inaczej rzecz ujmując, przepisy ustaw szczególnych mają zastosowanie wtedy, gdy wyraźnie zostały w prawie planistycznym wskazane. W innej sytuacji takie działanie byłoby niedopuszczalne. Niezbędną ochronę mają zapewnić różne formy współdziałania organów w procesie opracowywania projektu planu. Trudno przyjąć, jak wskazuje skarga, że plan narusza m.in. przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skoro właściwe organy dokonały wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, co jest bezsprzeczne w świetle sprawy. Niezależnie od wskazanych zarzutów za trafne należy uznać stanowisko skarżącego zawarte w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 6 października 2010 r. Sąd podziela zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie planistyczne art. 18 ust. 2 pkt 1, 6 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te wskazują, w jaki sposób wójt, burmistrz, prezydent miasta ma ogłosić o przystąpienia do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu projektu planu. W aktach sprawy brak dowodów potwierdzających, że organ wykonawczy Gminy Ż. ogłosił w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o przystąpieniu do sporządzenia planu i wyłożeniu jego projektu wraz z prognoza oddziaływania. Akta przedłożone Sądowi wskazują, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz jego wyłożenie zostało zakomunikowane mieszkańcom przez ogłoszone w miejscowej prasie oraz obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Ż. Dokonanie czynności ogłoszenia w tym trybie narusza art. 18 ust. 2 pkt 1, 6 i 12, bowiem przepisy te wymagają jednocześnie ogłoszenia tych faktów w sposób zwyczajowo przyjęty. Dowodów takiego ogłoszenia akta nie zawierają. Stwierdzenie powyższych naruszeń jest niewątpliwie naruszeniem prawem przewidzianej procedury planistycznej. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy naruszenie trybu powoduje nieważność uchwały. Z tego powodu Sąd rozpoznając skargę był zobligowany taką nieważność stwierdzić. Równocześnie Sąd stwierdza, że zaistniała wada eliminuje z obrotu prawnego całą uchwałę uchwalającą plan, która w zakresie rozważań szczegółowych zawierała wady. Przykładem takim jest § 7 wprowadzający stawkę zerową naliczania opłaty wskazanej w art. 36 ust. 3 ustawy. Rozstrzygnięcie w tej materii należy do obligatoryjnych elementów planu, przy czym stawka procentowa powinna być większa niż zero i mniejsza niż 30 %. Stanowisko orzecznictwa w tej kwestii jest jednoznaczne (zob. wyrok NSA z dnia 24.10.2006 r., II OSK 1247/05, LEX 289297). Dodać należy, że przepisy prawa wymagają dla sporządzonych planów przedstawiania załącznika na mapie w stosownej skali. Załącznik przyjęty w planie będącym przedmiotem skargi tych wymogów nie spełnia, zatem i w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów o planowaniu. Sąd nie podziela zarzutów skargi, które wskazują na naruszenie przepisów o ochronie przyrody, gdyż te regulacje odnoszą się do decyzji lokalizacyjnych i pozwoleń na budowę. Uchwalanie planu nie jest takim postępowaniem. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 210 p.p.s.a.