II SA/Wa 888/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska Matusiak, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Fularski (spr.), Protokolant Specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi W.H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., zwana dalej: ustawą o emeryturach i rentach z FUS), po rozpatrzeniu wniosku W.H. z dnia 9 grudnia 2009 r. orzekł o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazując na treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ stwierdził, że W.H. nie spełnia jednej z ustawowych przesłanek (które muszą wystąpić łącznie), do ustalenia prawa do świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Wnioskodawca nie udowodnił bowiem szczególnych okoliczności, na skutek których (z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe), nie nabył prawa do świadczenia rentowego na zasadach ogólnych. Analizując przebieg ubezpieczenia wnioskującego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes ZUS za udowodniony uznał okres ubezpieczenia społecznego wynoszący łącznie 19 lat, 7 miesięcy i 13 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Organ zauważył jednak, że w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku skarżący udowodnił okres ubezpieczenia 2 lata, 8 miesięcy i 29 dni okresów składkowych i nieskładkowych, przy wymaganym okresie ubezpieczenia 5 lat. Organ podniósł, że w latach 1998 – 2000, 2001 – 2007 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu nie zostały zaś wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia oraz opłacaniu składek na ubezpieczenie i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w przerwach ubezpieczenia wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w kontynuowaniu zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Podejmowanie zaś przez wnioskodawcę pracy bez ubezpieczenia było świadomym jego wyborem rodzącym określone skutki prawne. Organ zauważył również, że wykazany przez wnioskodawcę dochód przypadający na członka rodziny nie pozwala na uznanie, że pozostaje on bez niezbędnych środków utrzymania. Na powyższe rozstrzygnięcie W.H. złożył do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W swoim wniosku wskazał, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS jest od [...] lutego 2009 r. do [...] września 2010 r. całkowicie niezdolny do pracy, ponadto od [...] lutego 2009 r. do [...] września 2010 r. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Wskazał, że sytuacja zawodowa sprzed lat zamknęła mu drogę do godziwego życia w tragicznej dla niego sytuacji. Został bowiem doświadczony chorobą, która utrudnia mu normalne funkcjonowanie w życiu społecznym. Po [...] ma kłopoty z poruszaniem się. Pozostał bez środków do życia z chorobą uniemożliwiającą podjęcie pracy. Nie otrzymuje świadczeń z pomocy społecznej, nie może też liczyć na swoją małżonkę, która z uwagi na niskie wynagrodzenie utrzymuje tylko siebie i córkę. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] Prezes ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej Kpa), orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podniósł, że zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku następuje, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ewentualne ustalenie prawa do renty w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia ww. przesłanek łącznie. Organ rentowy wskazał, że istotnymi przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku są powody niespełnienia przez wnioskodawcę warunków niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia na zasadach ogólnych. Niezbędnym jest wyjaśnienie, czy niespełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia było spowodowane szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które ubezpieczony nie miał wpływu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Z przedstawionej w sprawie dokumentacji wynika, że w dziesięcioleciu poprzedzającym złożenie wniosku o rentę wnioskujący zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udowodnił jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 29 dni tych okresów. W okresach od [...] stycznia 1998 r. do [...] stycznia 2000 r. oraz od [...] kwietnia 2001 r. do [...] sierpnia 2007 r. wystąpiły kilkuletnie przerwy w zatrudnieniu, podczas których nie przejawiał żadnej aktywności zawodowej – nie podjął zatrudnienia ani innej działalności objętej obowiązkiem ubezpieczenia społecznego. Analiza przebiegu ubezpieczenia wnioskodawcy prowadzi do wniosku, iż niespełnienie warunków do świadczenia nie było wynikiem szczególnych okoliczności, w tym czasie bowiem nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2009 r. niezdolność do pracy powstała od dnia [...] lutego 2009 r. Tym samym, brak jest podstaw do twierdzenia, że ze względu na stan zdrowia wnioskujący nie mógł kontynuować zatrudnienia. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA 3741/01 stwierdził, że podejmowanie przez wnioskodawcę zatrudnienia bez wymaganego zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek ma ten skutek, że osoba która to zatrudnienie podejmuje godzi się na powstanie negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczeń emerytalno – rentowych. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż dochód w rodzinie wnioskodawcy stanowi kwota 3.125,22 zł. brutto, na którą składają się: wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia jego córki w wysokości 1.525,22 zł. brutto oraz jego małżonki w wysokości 1.600 zł. brutto. Na jedną osobę w rodzinie wnioskującego przypada więc kwota 781,31 zł. brutto. Powyższe wartości wskazują, iż nie został spełniony warunek pozostawania bez niezbędnych środków utrzymania. Kryterium braku niezbędnych środków utrzymania jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wobec braku ustawowej definicji należy oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2010 r. stanowi 706,29 zł. Powyższy pogląd znalazł odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Ocena, czy dany podmiot posiada niezbędne środki utrzymania, dokonywana jest z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie niezbędnych, podstawowych potrzeb wnioskodawcy. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ dodał, że obecna niemożność podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył W.H. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący wskazał, iż z powodu choroby [...] skutkującej [...] znajduje się w bardzo trudnej sytuacji. Istniejący stan zdrowia i konieczność przyjmowania silnych środków przeciwbólowych spowodowały, że wpadł w [...]. Z kolei występujące schorzenia na które cierpi, nie pozwalają na podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Od dłuższego czasu nie uzyskuje żadnego przychodu, dlatego boi się, że "skończy na ulicy". Skarżący podniósł, że obie decyzje odmawiające przyznania prawa wnioskowanego przez niego świadczenia zostały wydane i podpisane przez tego samego pracownika ZUS, co może rzutować na kwestię wiarygodności i ocenę niezawisłości organu przy podejmowaniu ww. decyzji w sprawie. Zakwestionował także ustalenia organu dotyczące dochodu jego rodziny. Wskazał, że w jego domu zameldowane są cztery osoby: tj. on, jego żona i dwie córki, z których jedna pełnoletnia już pracuje, a druga uczy się. Jednakże pracująca córka od ponad roku faktycznie z nimi nie mieszka, o czym informował organ rentowy. Córka ta, w żadnym stopniu nie ponosi wydatków związanych z utrzymaniem domu. Natomiast jego małżeństwo jest w "praktycznej separacji" od około trzech lat, z małżonką łączy ich jedynie wspólne zamieszkiwanie pod jednym adresem. Te powody w pełni uzasadniają kompletnie inny przychód na osobę. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest w szczególności do oceny, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także, czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Po rozpoznaniu sprawy, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę stanowiącego przedmiot kontroli Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, decyzjom organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżący nie spełnił co najmniej jednego z wyżej wymienionych warunków. Nie wykazał bowiem szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że to skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia, winien wykazać, że nie może otrzymać świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które nie mógł mieć wpływu. Jak wynika z ustaleń organu, udowodniony przez skarżącego w całym okresie aktywności zawodowej i na przestrzeni 45 lat życia okres ubezpieczenia wynosi wprawdzie 19 lat, 7 miesięcy i 13 dni. Niemniej jednak w ostatnim dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku o rentę zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udowodnił jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 29 dni. Należy przy tym zauważyć, że skarżący stał się całkowicie niezdolny do pracy dopiero od [...] lutego 2009 r. (dowód – orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] września 2009 r., k. 20 akt administracyjnych). Nadto, jak skarżący oświadczył w toku postępowania administracyjnego, przed miesiącem lutym 2009 r. nie chorował przewlekle, ani też nie leczył się (dowód – k. 22 akt administracyjnych). Nie było więc żadnych przeszkód do wykonywania przez niego zatrudnienia czy też innej pracy zarobkowej podlegającej zgłoszeniu do ubezpieczenia społecznego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zaś pogląd organu, że na przestrzeni lat 1998 – 2000 oraz 2001 – 2007 skarżący dorywczo pracował bez zgłoszenia do ubezpieczenia, nie może świadczyć o tym, że wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły mu spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może więc zostać uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ust. ustawy o emeryturach i rentach z FUS (patrz – wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 18/07 LEX nr 318189). Zdaniem Sądu także ocena sytuacji materialnej skarżącego dokonana przez organ rentowy w dniu wydania decyzji jest prawidłowa. Ocena ta została bowiem dokonana w oparciu o przedstawione przez skarżącego dokumenty: oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej złożone w dniu 23 listopada 2009 r. (dowód – k. 19 akt administracyjnych), z treści którego wynika, że zamieszkuje on wspólnie z żoną i dwiema córkami oraz zaświadczeń o osiąganych przez jego małżonkę i jedną z jego córek wynagrodzeń z tytułu zatrudnienia. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący nie podnosił również okoliczności, że jego pełnoletnia i pracująca już córka nie zamieszkuje razem z nim, uczynił to dopiero na etapie skargi do sądu administracyjnego. Słusznie też zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że nie istnieje instytucja "praktycznej separacji" na jaką powołuje się skarżący. Z formalnego punktu widzenia skarżący nadal bowiem pozostaje w związku małżeńskim ze swoją małżonką, a więc osiągany przez nią dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę należy uwzględnić przy ustalaniu przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS dotyczącej niezbędnych środków utrzymania. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za nietrafny uznał także zarzut dotyczący wydania i podpisania obu decyzji przez tego samego pracownika organu. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję organu jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Reasumując, stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów postępowania uzasadniających uchylenie wydanej decyzji. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.