II SA/Łd 558/10

Dnia 20 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 roku sprawy ze skargi F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu nieruchomości rolnej i leśnej na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego F. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. F. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] Naczelnika Gminy w K. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa opisanej nieruchomości w trybie art. 44 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982r. nr 11 poz. 79), zarzucając, że została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, gdyż m.in. nieruchomość nie była opuszczona i zaniedbana, postępowaniem nie była objęta jego matka, współwłaścicielka nieruchomości, nadto rodzice oboje jako inwalidzi, niezdolni do pracy nie podlegali tej ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 roku w sprawie II SA/Łd 783/06 uchylił decyzje obydwu instancji, odmawiające uwzględnienia tego żądania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...], nr [...] o przyjęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej i leśnej niezabudowanej o powierzchni 5,07 ha położonej we wsi S. gm. N. ozn. nr ewid. działek nr [...] od władającego W. S. Organ stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy w N. stanowił przepis art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 11, poz. 79 ze zm.). Bezspornie ustalono, że skarżący nie mieszka w miejscowości położenia nieruchomości już w 1962r. Nieruchomość nie była użytkowana rolniczo od co najmniej 5 lat przed wydaniem decyzji, co zostało potwierdzone protokołem sporządzonym z przesłuchania świadka sołtysa wsi S. Zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 1988r. poinformowano posiadacza gruntu W. S. o wszczęciu postępowania i wezwano go do złożenia wyjaśnień w sprawie opuszczenia gospodarstwa rolnego. W. S. skierował do Naczelnika Gminy w N. pismo, w którym wyraził wolę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania, z tytułu opuszczenia. Dodatkowo W. S. poinformował, że nieruchomość była wydzierżawiona H. K. od 1963r. W dacie wydania decyzji ówczesny posiadacz nie podnosił, iż jest trwale niezdolny do pracy. Wnioskodawca F. S. utrzymuje, że w/w nieruchomość rolna była własnością także jego matki – M. S., która otrzymała ją od swoich rodziców na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu 26 sierpnia 1939r. Okoliczność ta nie została ujawniona w księdze wieczystej ani też w zbiorze dokumentów nieruchomości. Nie odnaleziono żadnych dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby ustalenie właścicieli nieruchomości. Z uwagi na to, iż właściciel nieruchomości nie został ujawniony, do ewidencji gruntów wpisano jej posiadacza. Ewidencja gruntów i budynków podlega ciągłej aktualizacji w zakresie praw podmiotowych i przedmiotowych na podstawie dokumentów, które powstają poza postępowaniem ewidencyjnym, tj. na podstawie orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych – decyzji administracyjnych. Organ podkreślił, że brak dowodów potwierdzających tezę F. S., że nieruchomość została przejęta tzw. dekretem Bieruta z dnia 8 marca 1946r., a następnie nadana jego ojcu W. S. Nadto w myśl przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 ze zm.) przejmowane były majątki poniemieckie. Natomiast osobom, które utraciły majątki w związku z wojną, ich posiadanie było przywracane. Akt nadania ziemi również posiadał formę dokumentu, który gdyby został wydany na rzecz W. S., to jego istnienie zostałoby ujawnione w dokumentach archiwalnych. Wobec braku dokumentów potwierdzających, że nieruchomość wchodziła do wspólnego majątku M. S. i W. S., prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie tylko w stosunku do posiadacza nieruchomości, tj. W. S. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty braku powiadomienia o oględzinach nieruchomości, braku wypowiedzenia się co do odłogowania gruntów przez dzierżawcę H. K. i braku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nie miały wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W. S. został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się, co do odłogowania gruntów. Co do opuszczenia nieruchomości nie zaistniał spór, dyscyplinowanie zaś dzierżawcy do uprawiania gruntu nie należy do organu. Decyzja z dnia [...] o przejęciu nieruchomości. została doręczona W. S. w dniu 22 października 1988r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż okoliczności faktyczne i prawne jakie wystąpiły w dacie podjęcia decyzji przez organ pierwszej instancji nie wskazują na naruszenie prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy F. S. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż nie zastosowało się do rozstrzygnięć sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Łd 783/06, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008r., sygn. akt I OSK 722/07 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009r., sygn. akt I OW 25/09. W związku z tym, wniósł o uwzględnienie wskazanych rozstrzygnięć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uwzględnienie jego wniosków i pism wraz z dowodami, tj. wniosku z dnia 19 sierpnia 2008r. wraz z załącznikami, wniosku z dnia 24 sierpnia 2009r., wniosku z dnia 14 grudnia 2009r., pisma z dnia 14 grudnia 2009r. oraz z dnia 14 stycznia 2010r., o ustalenie poprzedniego właściciela nieruchomości na podstawie zebranego materiału dowodowego i znajdującego się w Archiwum w G., a także stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości w części dotyczącej działek nr [...], zaś w części dotyczącej działek nr [...] stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Podniósł przy tym, iż jego ojciec W. S. w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w N. miał już skończone 85 lat, był człowiekiem niedołężnym, inwalidą II grupy i nie mógł już czytać i pisać, o czym świadczą podpisy na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism, które nie są jego podpisami za wyjątkiem jednego. Zdaniem F. S. na jego ojcu nie ciążył obowiązek informowania organu administracji o tym, iż jest trwale niezdolny do pracy. Naczelnik Gminy wiedział o tym, iż jego ojciec jest w podeszłym wieku, o czym świadczy uzasadnienie decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Podkreślił, że niezależnie od sposobu objęcia nieruchomości, rodzice stali się samoistnymi jej posiadaczami w trakcie trwania małżeństwa i bez znaczenia jest fakt, które z nich zostało wpisane jako władający w ewidencji gruntów. Jednostronna czynność prawna jego ojca (pismo) dokonana bez wymaganej zgody jego matki jest więc nieważna, tak jak przejęcie nieruchomości bez zapewnienia jej udziału w postępowaniu. F. S. zakwestionował nadto dowód w postaci protokołu z zeznań sołtysa wsi S. podnosząc, iż złożył on fałszywe zeznania w kwestii podatków, co podważa wiarygodność tego dowodu, co do tego, czy grunty rzeczywiście były odłogowane. Podniósł, iż decyzja Naczelnika Gminy w N. została wydana bez podstawy prawnej i upoważnienia. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ administracji ponownie podniósł, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalenie prawa własności. Zarzut F. S., iż kwestionowana decyzja błędnie została skierowana tylko do W. S. z uwagi na istnienie małżeńskiej wspólności majątkowej jest nieuzasadniony. Wobec braku dokumentów potwierdzających własność nieruchomości, jedynym dokumentem urzędowym były dane z ewidencji gruntów i budynków. Tylko w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów Naczelnik Gminy w N. mógł ustalić kto jest stroną postępowania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego osobą władającą gruntem był tylko W. S., wobec czego decyzja została skierowana tylko do niego. Brak powołania w podstawie prawnej art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych, który to przepis określa właściwość organu do podjęcia decyzji, nie oznacza, że brak jest tej podstawy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 44 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nieruchomość nie była użytkowana rolniczo od co najmniej 5 lat, co zostało potwierdzone zeznaniem złożonym do protokołu przez sołtysa wsi S. Dowód ten nie został podważony i Kolegium nie ma podstaw wątpić w jego wiarygodność. Władający nie zamieszkiwał w miejscu położenia nieruchomości już od 1962r. Jedynym uchybieniem organu był brak ustaleń co do tego, czy w dniu wydania decyzji władający był trwale niezdolny do pracy. Jednak wobec złożonego przez niego oświadczenia na piśmie o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, uchybienie to nie może zostać uznane za rażące. Odnośnie kwestii uregulowania należności podatkowych za lata sprzed wydania decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie podjęto rozstrzygnięcia, a zaległości podatkowe świadczą na niekorzyść osoby władającej, ponieważ oznaczają, iż nieruchomość istotnie pozostawała opuszczona. W skardze na powyższą decyzję F. S. zarzucił jej rażące naruszenie prawa materialnego oraz wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...], a nadto zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W skardze tej skarżący podtrzymał zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto podniósł, iż decyzji o przejęciu nieruchomości nie doręczono stronie (M. S.), co pozbawiło ją możliwości jej zakwestionowania. Podtrzymał zarzuty co do nieparwidłoweo przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka - sołtysa wsi oraz ocenę tych zeznań. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Stosownie do unormowania zawartego w art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub czynność było przedmiotem zaskarżenia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. F. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] Naczelnika Gminy w K. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa opisanej nieruchomości w trybie art. 44 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U.U.1982.11.79). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 roku w sprawie II SA/Łd 783/06 uchylił decyzje obydwu instancji, odmawiające uwzględnienia tego żądania. Sąd wywiódł, że uprawnienia M. S. (małżonki W. S. i matki F. S.) do spornej nieruchomości wynikają z faktu, że nieruchomość ta wchodziła w skład małżeńskiej wspólności majątkowej i nie ma rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że M. S. nie figurowała w rejestrze gruntu jako współwłaścicielka gruntów. Sąd ustalił również, że oboje rodzice F. S. w dacie wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa byli w zaawansowanym wieku, niezdolni do pracy i pobierali renty inwalidzkie, przy czym W. S., urodzony w dniu 20 sierpnia 1903r. pobierał rentę inwalidzką od 1968 roku a M. S. od 1979 roku. Skoro oboje byli niezdolni do pracy, to także do pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd podkreślił również, że niezdolność do pracy i stan inwalidztwa powstał zanim grunty przestały być uprawiane, jeszcze w 1988 roku M. S. opłaciła podatki od nieruchomości. Sąd zalecił uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia prawa własności gruntu w dacie przejęcia przez Skarb Państwa. Kolejną kwestią, jaką organy winny wyjaśnić jest stan nieruchomości, w szczególności ustalenie, od kiedy grunty były odłogowane, kiedy zostały oddane w dzierżawę. Należało również wziąć pod uwagę, ze oboje małżonkowie byli wówczas w podeszłym wieku i pobierali renty inwalidzkie. W świetle powyższych zaleceń trafny jest zarzut skargi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nie uwzględniły wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2007r. Kwestionowaną przez skarżącego decyzję wydano na podstawie art. 44 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 44 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli występowanie odłogów na gruntach rolnych dotyczy nieruchomości, których właściciele, ich dzieci lub rodzice nie mieszkają co najmniej od 2 lat w miejscu położenia tych nieruchomości, grunty te mogą być przejęte na własność Państwa. Przepis art. 39 ust. 6 stosuje się odpowiednio. Niezależnie od zbadania ww przesłanek, organ prowadzący postępowanie w 1988 roku zobowiązany był ustalić, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do zastosowania tej regulacji, wymienione w ust. 2 art. 44. Z tego przepisu wprost wynika, że nie stosuje się wskazanej wyżej formy przejęcia gruntu, jeżeli właścicielami są osoby małoletnie lub ubezwłasnowolnione, trwale niezdolne do pracy, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności oraz gdy występowanie odłogów spowodowane jest innymi, niezależnymi od właściciela przyczynami. Tak więc ustawodawca wskazuje podmiotowe i przedmiotowe podstawy wyłączenia instytucji przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 44 ust.1 ustawy. Z dokumentów złożonych przez skarżącego wynika, że W. S. był trwale niezdolny do pracy od 1968 roku, orzeczono wobec niego inwalidztwo II grupy, oznaczające całkowitą niezdolność do pracy. Zatem nie było podstaw prawnych do przejęcia spornej nieruchomości od W. S. już choćby z uwagi na owo wyłączenie podmiotowe. Wbrew wywodom organów nie ma przy tym znaczenia, że W. S. wyraził wolę przejęcia majątku przez Skarb Państwa. W. S. mógł nie mieć świadomości, że z uwagi na jego i żony stan inwalidztwa ich nieruchomość nie może zostać przejęta przez Skarb Państwa w zastosowanym trybie. To organ administracji działający w niniejszej sprawie winien był wyjaśnić, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do zastosowania regulacji z art. 44 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym także wykluczyć ponad wszelką wątpliwość istnienie przesłanek negatywnych. Zaniechanie tego obowiązku i orzeczenie o przejęciu nieruchomości wobec osoby, osób, wyłączonych ex lege z kręgu podmiotów, wobec których zastosować przepis można, stanowi jaskrawo rażące naruszenie prawa, co czyni wniosek o stwierdzenie nieważność zasadnym. Zachodzi oczywista sprzeczność między treścią przepisu art. 44 ust.2 ustawy, a decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...]. Gdyby bowiem Naczelnik Gminy w K. prawidłowo zastosował przepis art. 44 ust 2 ustawy.., nie doszłoby do wydania kwestionowanej obecnie decyzji. W tej sytuacji drugorzędne stają się pozostałe przesłanki wyłączenia, których organy również nie wyjaśniły wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w tym przyczyny odłogowania ziemi, orzeczenie o przejęciu nieruchomości z pominięciem współwłaścicielki nieruchomości. W takim stanie faktycznym całkowicie uzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia prawa decyzję Naczelnika Gminy K. Ocena tego naruszenia przez organy jako nieoczywistego i nierażącego zupełnie nie przystaje do powyższych ustaleń. Doszło zatem do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przepisu art. 153 p.p.s.a. przez niewykonanie wytycznych zawartych w przytoczonym wyżej uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Organy dokonały również wadliwej wykładni art. 44 ust.2 ustawy z dnia 26 marca 1988r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982r., nr 11, poz.79), przyjmując, że nie podlegał on obowiązkowemu stosowaniu w toku postępowania prowadzonego w 1988 roku, wbrew oczywistemu brzmieniu tego przepisu. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, mające bezpośredni wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.). Reasumując sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego i orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., rozstrzygając o kosztach postępowania z mocy art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy usuną omówione wyżej nieprawidłowości i zastosują się do wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu. A.D.