II OSK 300/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 440/10 w sprawie ze skargi P. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. Z. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia podano, iż decyzją z dnia [...] października 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazał P. Z. rozbiórkę części budynku przy ul. K. we Wrocławiu, stanowiącego budowę parterową od strony nieruchomości przy ul. K. we Wrocławiu, składającą się z następujących pomieszczeń: lakierni nr 2, pomieszczenia technicznego, lakierni nr 3, narzędziowni, będących wynikiem rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 2 marca 2010r. P. Z., reprezentowany przez pełnomocnika - L. J., wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Uzasadniając wniosek pełnomocnik powołał się na błędne wskazanie przez jego mocodawcę - P. Z. w treści pełnomocnictwa z dnia 16 września 2009r. adresu pełnomocnika. Wyjaśnił, iż o wydanej decyzji o rozbiórce dowiedział się przypadkowo, gdy zaniepokojony brakiem działania organu w tej materii udał się do siedziby PINB dla miasta Wrocław w celu przeglądu akt sprawy. Stwierdził wtedy, że organ I instancji wydał decyzję o rozbiórce, którą doręczono na adres pełnomocnika skarżącego wskazany w pełnomocnictwie. Tymczasem posiadane przez skarżącego dane odnośnie miejsca zamieszkania pełnomocnika były już nieaktualne i wynikały z niewiedzy skarżącego, gdyż pełnomocnik skarżącego wiele lat mieszkał pod podanym w pełnomocnictwie adresem. W dalszej części wniosku pełnomocnik strony podkreślił, że po jego stronie brak było możliwości weryfikacji jego aktualnego adresu zamieszkania z uwagi na okoliczność, iż dzień po złożeniu przez skarżącego pełnomocnictwa przeglądał akta, w których brak było tegoż dokumentu. Mając powyższe na uwadze uznał, że z przyczyn niezależnych od niego i jego mocodawcy nie została skutecznie doręczona decyzja o nakazaniu rozbiórki, co pozbawiło prawa jej zaskarżenia do organu II instancji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że jakkolwiek wnoszący wniosek spełnił przesłanki dotyczące strony formalnej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, niemniej wykluczonym jest uznanie w sprawie zaistnienia przesłanki z art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącej braku winy zainteresowanego. W ocenie organu odwoławczego podniesiona we wniosku kwestia wskazania przez P. Z. błędnego adresu do korespondencji osoby, którą ustanowił on pełnomocnikiem, niewątpliwie należy kwalifikować jako wina nieumyślna spowodowana niedbalstwem zainteresowanego. Tym samym bez względu na powody, dla których P. Z. błędnie podał adres swojego pełnomocnika, bezsprzecznie wina zobowiązanego wystąpiła. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2004r., który w ocenie organu zapadł w tożsamej pod względem stanu faktycznego sprawie, a w którym to jednoznacznie podkreślono, że wskazanie nieprawidłowego adresu strony uzasadnia stwierdzenie winy strony skarżącej w postaci co najmniej niedbalstwa. Stronę skarżącą obciążają tym samym skutki prawne zaniedbania obowiązku wskazania prawidłowego adresu. Także oczywista omyłka pisarska wyczerpuje znamiona winy w postaci niedbalstwa, co wyłącza możliwość przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wobec powyższego organ odwoławczy przyjął, że nie ma podstaw prawnych do przywrócenia zainteresowanemu terminu do dokonania wnioskowanej czynności procesowej - złożenia odwołania, a tym samym do ponownego rozpatrzenia w trybie postępowania odwoławczego, sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2009r. Na powyższe postanowienie P. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z jego winy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że niedopełnienie przez niego czynności procesowej w terminie spowodowane był niezależnymi czynnikami zewnętrznymi. Z uwagi na brak wiedzy odnośnie zmiany adresu zamieszkania, skarżący wskazał w pełnomocnictwie znany mu dotychczas adres zamieszkania pełnomocnika. Z powyższego wynika, że skarżący, nie posiadając wiedzy o zmianie adresu zamieszkania przez pełnomocnika i wskazując adres dotychczasowy, dopełnił wszelkich aktów staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Skarżący wskazał przy tym, że w tym konkretnym przypadku błąd powstał z winy organu I instancji, bowiem ten udostępniając akta pełnomocnikowi w dniu 17 września 2009 r., a więc dzień po złożeniu pełnomocnictwa przez skarżącego nie wpiął tego dokumentu do akt sprawy. Uczynił to dopiero w następnych dniach. Zachowaniem powyższym spowodował, że okazane pełnomocnikowi akta sprawy administracyjnej były niekompletne i nie było możliwości zweryfikowania prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa, w szczególności zaś adresu pełnomocnika. Co więcej udostępniając akta sprawy organ I instancji ustalił tożsamość pełnomocnika, której dokonuje się na podstawie dokumentu umożliwiającego jego identyfikację. Skoro udostępnił akta sprawy, potwierdził tym samym, iż obecny podczas przeglądania akt sprawy pełnomocnik jest osobą tożsamą ze wskazaną w pełnomocnictwie. Tym samym potwierdził prawidłowość adresów wskazanych w pełnomocnictwie i dowodzie osobistym (dokumencie tożsamości). Zdaniem skarżącego nie można mu stawiać zarzutu braku należytej staranności, a zarzut taki można postawić organowi I instancji. Weryfikacja danych przez organ administracyjny winna z urzędu skutkować zmianą adresu pełnomocnika w aktach sprawy, czego nie uczyniono. Ponadto skarżący zauważył, że w orzecznictwie sądowym powstałym na tle interpretacji art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażono pogląd wskazujący, iż mimo, że uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania, spowodowane okolicznościami związanymi z osobą jej pełnomocnika, odnosi negatywne skutki wobec niej samej, to dokonując oceny istnienia przesłanki w postaci braku winy trzeba oceniać zaistniałe okoliczności dotyczące konkretnego wypadku. Skoro ustawodawca dopuścił w postępowaniu możliwość reprezentowania strony również przez nieprofesjonalistów, należy wobec nich stosować również adekwatny wzorzec starannego zachowania, z pewnością inny aniżeli w stosunku do profesjonalisty adwokata czy też radcy prawnego. W wypadku profesjonalisty fakt przygotowania i doświadczenia zawodowego jest rękojmią zmniejszającą ryzyko wiążące się z powierzeniem reprezentacji. Organ odmawiając uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie ocenił okoliczności konkretnego wypadku z punktu widzenia właściwej interpretacji art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyrażonych w nim przesłanek. Nie wzięto pod uwagę faktu, że pełnomocnikiem skarżącego był nieprofesjonalista, który nie posiadał odpowiedniej wiedzy, również co do wagi wskazanego uchybienia (adresu zamieszkania pełnomocnika). Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż wybór oczywiście niewłaściwego pełnomocnika nie będącego adwokatem, ani radcą prawym, w sytuacji gdy skarżący miał podstawy do przypuszczenia, iż ma do czynienia z osobą kompetentną i rzetelną, wskazuje na jej niezawiniony błąd. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż z art. 58 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynikają następujące przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie, a mianowicie: uchybienie terminu musi nastąpić bez winy zainteresowanego; brak winy zostanie uprawdopodobniony; zainteresowany złoży wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu oraz zainteresowany dopełni czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Oceniając brak winy zainteresowanego organ administracji publicznej powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Wskazano, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie przez niego terminu spowodowane było okolicznościami wyłączającymi winę. Wprawdzie przyznał, że składając do akt sprawy dokument pełnomocnictwa, podał w nim nieaktualny adres pełnomocnika w osobie L. J., jednakże winą za brak zweryfikowania aktualności adresu obciążył organ I instancji, który udostępniając akta pełnomocnikowi dzień po złożeniu pełnomocnictwa, nie wpiął rzekomo tego dokumentu do akt, czym pozbawił pełnomocnika możliwości zweryfikowania prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto poprzez udostępnienie akt pełnomocnikowi stwierdził prawidłowość adresów wskazanych w pełnomocnictwie i dowodzie osobistym. Wskazano, iż stanowisko prezentowane przez skarżącego jest nietrafne, albowiem to nie organ administracji publicznej, a skarżący względnie jego pełnomocnik dopuścił się zaniedbania w prawidłowym określeniu w dokumencie pełnomocnictwa adresu pełnomocnika, w związku z tym należy przyjąć, że o braku winy w dopełnieniu wymogów procesowych nie mogą stanowić domniemane zaniedbania pracowników organu, a w szczególności te dokonane w podczas udostępniana akt. Wadliwą jest zatem argumentacja, że to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek weryfikowania danych zawartych w dokumencie pełnomocnictwa. Trudno bowiem wymagać, aby organ administracyjny z własnej inicjatywy dokonywał weryfikacji danych zawartych w pełnomocnictwie z danymi z dowodu osobistego pełnomocnika (dowodu tożsamości), okazywanego podczas przeglądania akt sprawy, tym bardziej, że wskazany w pełnomocnictwie adres pełnomocnika, pod który należy dokonywać doręczeń nie musi i najczęściej nie jest tożsamy z adresem wskazanym w dowodzie osobistym (dowodzie tożsamości). Pozbawiony jest również podstaw pogląd dotyczący wywodzonych przez skarżącego konsekwencji, jakie rzekomo powstały na skutek udostępnienia akt sprawy pełnomocnikowi. Nie można bowiem w takim przypadku przyjmować, że skarżący miał prawo przypuszczać, iż dane podane w pełnomocnictwie są prawidłowe bądź też zostały z urzędu zaktualizowane. Tylko strona postępowania lub reprezentujący ją pełnomocnik może dokonywać zmian w zakresie treści udzielonego pełnomocnictwa. Takiego uprawnienia nie posiada organ prowadzący postępowanie, a zajęcie odmiennego stanowiska wprowadziłoby do stosunków procesowych niedopuszczalny element dowolności. Ponadto przesłanką zasadności wniosku o przywrócenie terminu jest zachowanie przez stronę postępowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych, a zatem nawet niewielkie niedbalstwo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania. Przy ocenie rodzaju uchybienia należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. W niniejszej sprawie postępowanie prowadzonego przez organy dotyczy samowoli budowlanej. W takim przypadku w dobrze pojętym interesie strony postępowania obiekt budowlany, w przedmiocie którego prowadzone było postępowanie, leżało dołożenie wszelkich aktów staranności w prowadzeniu sprawy, w tym także prawidłowe sformułowanie treści udzielonego pełnomocnictwa. Z dochowania w tym zakresie minimum staranności nikt skarżącego nie mógł zwolnić, a już na pewno nie można przerzucać odpowiedzialności za zaistniałe niedbalstwo na organy administracji publicznej. Zatem podanie przez skarżącego w dokumencie ustanawiającym pełnomocnika nieaktualnego adresu pełnomocnika jest niedochowaniem należytej staranności w sprawie, co jest jednoznaczne z przypisaniem winy skarżącemu. Od wyroku tego skargę kasacyjną - sporządzoną przez radcę prawnego – wniósł P. Z.. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie: - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewłaściwej wykładni art. 58 Kodeksu co skutkowało uznaniem, że uchybienie przez skarżącego do wniesienia odwołania nastąpiło z jego winy - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na tym, że sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nienależycie wyjaśnił stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają obowiązek uprawdopodobnienia braku winy na osobę zainteresowaną. Posługująca się pojęciem nieostrym ustawa nie wskazuje enumeratywnie przykładów zachowań stanowiących podstawę uzasadniającą przywrócenie terminu, dlatego też - jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny – ocena, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku i powinna uwzględniać fakt zwiększonego ryzyka ciążącego na reprezentowanym. Wskazano, iż w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż można zakwalifikować jako niezawiniony błąd strony wybór oczywiście niewłaściwego pełnomocnika nie będącego adwokatem czy radcą prawnym w sytuacji, gdy skarżący miał podstawę do przypuszczenia, iż ma do czynienia z osobą kompetentną i rzetelną. Podniesiono, iż skarżący wykazał, iż błędnie podany adres pełnomocnika wynikał z jego niewiedzy, a nie z niedbalstwa. Ta okoliczność w powiązaniu z faktem, iż w czasie przeglądania akt przez pełnomocnika przed wydaniem decyzji pełnomocnictwo to nie było wpięte, a tym samym weryfikacja adresu nie była możliwa, sprawia, iż trudno przypisać skarżącemu winę z pominięciem nagannego zachowania pracowników organu I instancji. Niedołączenie pełnomocnictwa do akt sprawiło, że akta były niekompletne. Ponadto udostępniając akta pełnomocnikowi organ ustalił tożsamość pełnomocnika i automatycznie potwierdził prawidłowość adresu wskazanego w pełnomocnictwie. W związku z tym trudno skarżącemu lub jego pełnomocnikowi stawiać zarzut braku należytej staranności, a tym bardziej winy w postaci niedbalstwa. Taki zarzut można postanowić organowi I instancji. Ponadto zakwestionowano twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż skarżący względnie jego pełnomocnik dopuścił się zaniedbania w prawidłowym określeniu w dokumencie pełnomocnictwa adresu pełnomocnika wskazując, iż oznacza to, iż Sąd I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przywrócenie terminu - stosownie do treści art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy strona która terminowi uchybiła nie ponosi winy. Konieczności spełnienia tej przesłanki nie kwestionuje skarżący kasacyjnie, twierdząc jednak, iż przesłanka ta w jego przypadku została spełniona. Twierdzenie to nie znajduje jednak uzasadnienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Podanie błędnego adresu pełnomocnika, nawet jeśli wynikało z niedoinformowania strony, stanowi brak starania o własne interesy. Jak wskazano zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowadministracyjne, a także stanowisko doktryny, strona postępowania obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Tym samym – jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny – skarżący kasacyjnie ponosi winę w uchybieniu terminu w postaci niedbalstwa. Skoro bowiem ustanowił pełnomocnika, to ciążył na nim obowiązek wskazania jego prawidłowych danych, zwłaszcza danych adresowych. Wszelkie zatem zaniedbania strony w tym zakresie należy zakwalifikować jako jej wina nieumyślna. Nie można przy tym w żaden sposób podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, iż wina w tym zaniedbaniu spoczywa na organie administracji, który w odpowiednim czasie nie dołączył pełnomocnictwa do akt sprawy, a ponadto nie zweryfikował danych wskazanych przez stronę przed udostępnieniem akt pełnomocnikowi. Należy podkreślić, iż ustanowienie pełnomocnika jest wyłącznym uprawnieniem strony postępowania i organ administracji nie może w żaden sposób w uprawnienie to ingerować, np. weryfikując dane podawane przez stronę. Nawet zatem gdyby organ stwierdził niezgodność miejsca zameldowania pełnomocnika z adresem wskazanym w pełnomocnictwie, to nie mógł danych tych weryfikować. Jak słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, adres wskazany w dowodzie osobistym nie musi być tożsamy z adresem do doręczeń podawanym przez stronę postępowania. Natomiast fakt niedołączenia dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy w dacie jego wpływu do organu, nawet jeśli miał miejsce, stanowi co najwyżej uchybienie w prowadzeniu akt, ale nie uprawdopodabnia braku winy skarżącego w podaniu niewłaściwego adresu. Niezasadne jest także powoływanie się przez skarżącego na orzecznictwo dotyczące braku winy strony w wyborze niewłaściwego pełnomocnika niebędącego adwokatem lub radcą prawnym w sytuacji. W niniejszej sprawie wina w uchybieniu terminu nie obciąża bowiem pełnomocnika, a wyłącznie stronę postępowania, która wskazała błędny adres pełnomocnika. Nie sposób zatem uznać, iż przywołane orzeczenie ma jakiekolwiek odniesienie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił .