I OSK 428/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 743/10 w sprawie ze skargi Szkoły [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Szkoły [...] kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 743/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Szkoły [...] uchylił, decyzję Ministra infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. oraz decyzję tego Ministra z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzja Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1950 r. wydana została z powodu rażącego naruszenia prawa przez organ dekretowy, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). W ocenie organu nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Szkoła [...] wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji z [...] września 2009 r. naruszenie przepisów procedury poprzez brak zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. w stosunku do działki nr stanowiącej własność Szkoły. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z 15 grudnia 1950 r. odmówiło O. U., dotychczasowej właścicielce, przyznania własności czasowej do gruntu położonego przy ul. M. [...], ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż na podstawie tego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod użyteczność publiczną – budowę domów akademickich. Wobec wykazania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kluczowe dla tego postępowania w kontekście art. 156 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięcie, czy oceniane w trybie nadzoru orzeczenie z 15 grudnia 1950 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, przy czym należy odróżnić skutki prawne, które wywołało to orzeczenie od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. W skład przedmiotowej nieruchomości wchodzi część działki ewidencyjnej nr A oraz nr B. Działka nr A stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie trwałym Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie i nie podlega obrotowi cywilnoprawnemu. Natomiast działka nr B na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385) z mocy prawa oddana została w użytkowanie wieczyste Szkole [...]. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z 23 listopada 2007 r. nr 2464/2007 na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365) potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Szkołę nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w jej użytkowaniu wieczystym, tj. m.in. działki nr 49. Organ podniósł, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia z mocy samego prawa. Na takie rozumienie wpływa orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III ARN 8/95 stwierdził, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego to oznacza, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 wskazano, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów podlegających dekretowi o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy samo przez się nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie dekretu odmawiająca przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ stwierdził, że za błędną należy ocenić argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w sprawie należy zastosować art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, tj. działka, na której możliwe byłoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, gdyż działka nie jest już własnością Skarbu Państwa ani m.st. Warszawy. W skardze na powyższą decyzję Szkoła [...] wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa II Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] maja 2000 r. wynika, iż Szkołę [...] na jej wniosek z [...] lipca 1998 r., oparty na art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym i zaświadczenia Ministra Edukacji Narodowej, wpisano w księdze wieczystej Kw nr [...] jako użytkownika wieczystego działki nr B. Wpisu dokonano w dniu [...] czerwca 2000 r. bez uprzedniego wydawania decyzji w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Sąd przyjął, że było to nabycie użytkowania wieczystego z mocy samego prawa niepoprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1950 r. należy oceniać przede wszystkim w związku z tym zdarzeniem prawnym, jakim był wpis Szkoły do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a nie w związku z przekształceniem tego prawa w prawo własności na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2007 r. wydanej na podstawie art. 256 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym. Tak więc pierwszym aktem zmieniającym charakter prawny przedmiotowej nieruchomości było zastosowanie w sprawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym i wpisanie Szkoły w dniu [...] maja 2000 r. do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego. Sąd stwierdził, że powoływane przez Ministra orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. III ARN 8/95 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96 nie odnoszą się do sytuacji, w której użytkowanie wieczyste powstało z mocy samego prawa, bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Powołane orzeczenia mające służyć organowi do uzasadnienia stanowiska, iż w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne odnosi się do odmiennych sytuacji, niż występująca w rozpatrywanej sprawie. Organ pominął, że w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Szkoły nie została wydana decyzja administracyjna, a wpisu tego prawa do księgi wieczystej dokonano na jej wniosek i na podstawie zaświadczenia Ministra Edukacji Narodowej. Sąd wskazał, że pomimo rozbieżności co do tego, czy ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej, to w odniesieniu do działki nr B taka decyzja nie była wydana. A zatem, w ocenie Sądu, nieodwracalność skutków prawnych orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej należało ocenić nie w kontekście decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2007 r. o potwierdzeniu nabycia przez Szkołę prawa własności, lecz z uwzględnieniem wpisu w księdze wieczystej Kw nr [...] i odnieść się do skutków tego wpisu oraz dokonać oceny, czy jest on nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., tzn. czy organ administracji korzystając ze swoich kompetencji i właściwości władny jest do odwrócenia skutku prawnego, jaki wynika z tego wpisu w księdze wieczystej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: – błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) o szkolnictwie wyższym poprzez błędne uznanie, że wpis do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym mógł wywołać nieodwracalne skutki prawne; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, dotyczących ustalenia wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych; – art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż argumentacja Sądu, że co do działki ewidencyjnej nr B ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Szkoły [...] nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, jedynie na podstawie wpisu do księgi wieczystej KW Nr [...] i na podstawie zaświadczenia Ministra Edukacji Narodowej jest błędna i nie wynika z materiału dowodowego. Zarówno w decyzji z dnia [...] września 2009 r. jak i z dnia [...] lutego 2010 r. wskazano wyraźnie, że prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym. Organ I, jak i II instancji ocenił ten właśnie skutek jako niewywołujący nieodwracalnych skutków prawnych, a stanowisko swoje uzasadnił wskazanymi orzeczeniami sądowymi, m.in. powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2696/00 (niepubl.), który zapadł w analogicznym stanie prawnym dotyczącym użytkownika wieczystego. Tym samym zarzuty Sądu, co do nieodniesienia się do powyższego stanu prawnego są bezpodstawne. Zdaniem organu Sąd nie dokonał oceny prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przedstawiając stan prawny nie ocenił, czy stanowisko organu w zakresie ustalenia braku nieodwracalnych skutków prawnych jest prawidłowe. Organ wskazał, że art. 182 ustawy nie wymaga dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje bowiem w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Jednocześnie, mając na uwadze, że stwierdzenie nieważności decyzji przejmujących czy też odbierających prawa byłym właścicielom nieruchomości (decyzje dekretowe) powoduje cofnięcie ex tunc do stanu rzeczy sprzed wydania tych decyzji, a tym samym wobec praw innych osób do nieruchomości, prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ww. ustawy nie mogło powstać na rzecz uwłaszczonej uczelni. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt II CK 142/04 (Lex 602708) organ podniósł, że uwłaszczenie na mocy art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym nie może odbyć się kosztem właściciela, w niniejszej sprawie właściciela, któremu przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, wobec stwierdzenia nieważności decyzji przejmującej tę nieruchomość na własność Skarbu Państwa z uwagi na rażące naruszenie prawa. Ponadto bez znaczenia dla sprawy jest, czy w tym przedmiocie była wydana decyzja administracyjna czy nie. Znaczenie dla sprawy, w ocenie organu, ma bowiem fakt, czy ustanowienie użytkowania wieczystego z mocy prawa wykreowało skutki prawne w sferze cywilnoprawnej, a takich skutków w niniejszej sprawie nie ma, ponieważ w wyniku dokonania wpisu do księgi wieczystej nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej. Zdaniem Ministra Infrastruktury uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza również art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nieprawidłowo zanegował prawidłowość ustaleń organu nadzoru co do nieodwracalnych skutków prawnych. Tym samym wskazania Sądu w tym zakresie są nieprawidłowe, a zatem Sąd naruszył w tym zakresie prawo. Stwierdzenia ujęte w uzasadnieniu wyroku nie znajdują również poparcia w zebranym materiale dowodowym i nie uwzględniają całokształtu okoliczności sprawy, a tym samym Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Opiera się ona na obu podstawach, ale ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wynikiem naruszenia przepisów prawa materialnego, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dot. prawa materialnego. Zarzut ten jest bezzasadny, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm., zwanej dalej ustawą). Bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowa nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o szkolnictwie wyższym z mocy prawa. W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego ugruntowany jest już pogląd, iż powstanie tego prawa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, nie wymaga również wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym potwierdzenia powstania tego prawa. Użytkowanie wieczyste, przy istnieniu określonych przesłanek (ust. 1 art. 182) i braku określonych (ust. 2 art. 182) powstaje z mocy prawa, a wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Taki też stan prawny musi brać pod uwagę organ rozpoznający sprawę m.in. w kontekście odwracalności bądź nieodwracalności skutków prawnych wywołanych przez określoną decyzje administracyjną. Niekwestionowany jest pogląd, iż z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji z uwagi na brak przepisów dających organowi podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotknięta wadą nieważności. W niniejszej sprawie organ kwestionując wyrażony w wyroku Sądu I instancji pogląd co do nieodwracalności skutków prawnych, nie wskazał podstawy prawnej umożliwiającej mu cofnięcie, zniesienie czy też odwrócenie powstałych skutków prawnych, tj. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to nie kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Naczelnej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej do przedmiotowego gruntu pozbawiło dotychczasową właścicielkę prawa własności tego gruntu, ale art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), zgodnie z którym wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność gminy m.st. Warszawy z mocy prawa. W związku z tym powoływane orzeczenia Sądu Najwyższego, które odnoszą się do kwestii pozbawienia prawa własności, nie mogą mieć tutaj wprost zastosowania. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do badania skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię w trybie art. 182 ust. 1 ww. ustawy i nie może to być przedmiotem postępowania administracyjnego. Żaden bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje organowi administracji publicznej takich kompetencji. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (m.in. wyrok z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99, z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 4/05, z dnia 21 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 1116/05). Natomiast powołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2002 r. w sprawie I SA 2696/00 w żaden sposób nie kwestionuje powyższego poglądu, a jedynie wyraża stanowisko, iż kwestia uwłaszczenia uczelni na podstawie art. 182 ww. ustawy o szkolnictwie wyższym nie jest objęta przedmiotem postępowania nadzorczego dot. odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i stanowi odrębne zagadnienie prawne nie związane z rozpatrywaną sprawą. Przy czym Sąd stanowiska tego w żaden sposób nie uzasadniał. Reasumując stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał konieczność ponownego rozważenia przez organ kwestii istnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Odnośnie zaś zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisów prawa materialnego są one również całkowicie chybione. Sąd I instancji wziął bowiem pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a uzasadnienie odpowiada wymogom zawartym w art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym zawiera szczegółowe uzasadnienie zaprezentowanego poglądu prawnego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.