II SA/Rz 535/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi J. N. i Z. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w części dotyczącej punktu trzeciego tego orzeczenia; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. N. i Z. N. solidarnie kwotę 474 zł /słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy pkt 3 decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] września 2009 r., nr [...] orzekający o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej położonej w Obr. 216 Rz. – S., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 2700/2 o pow. 0,1280 ha, nr 2700/9 o pow. 0,1153 ha i nr 2705/2 o pow. 0,0268 ha objęte księgą wieczystą Kw nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, z 2004 r., poz. 2603 ze zm.). Uzasadniając własne rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że odwołanie B. N. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty w nim podnoszone nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Zwłaszcza trafnie, zdaniem organu Starosta Powiatu K. przyjął, że odmowa zwrotu działek określonych w pkt 3 kwestionowanej decyzji ma uzasadnienie w przepisach prawa określających negatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Położenie działek w pasie drogowym oraz przeznaczenie ich dla realizacji celów publicznych, innych niż cel wywłaszczenia, nie daje podstawy do zwrotu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Działka nr 2700/2 znajduje się w pasie drogowym ul. S. M., zatem nie może podlegać zwrotowi. Podobnie działka nr 2705/2 nie może być zwrócona, bo znajduje się na niej komora ciepłownicza. Urządzenie to ma charakter stały i nie może być usunięte z działki. Ten rodzaj infrastruktury technicznej jest niewątpliwie urządzeniem służącym ogółowi mieszkańców, a więc jest celem publicznym i faktyczną oraz prawną przeszkodą zwrotu nieruchomości. Z rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodzili się Z. N. i J. N., spadkobiercy B. N.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pełnomocnik skarżących zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez nie zebranie w sprawie całego materiału dowodowego, a przez to przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych za podstawę faktyczną orzekania. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pozwalało organowi przyjąć, że działki objęte odmową zwrotu znajdują się w pasie drogowym ul. S. M. Faktycznie granice tego pasa nie zostały przez organy określone. Przyjęto je na podstawie oświadczenia jednostki zarządzającej drogami w Gminie Rz., co może budzić wątpliwości w zakresie obiektywizmu takiego ustalenia. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu K. naruszająca także prawo materialne. Skarżone rozstrzygnięcie pozostaje sprzeczne z treścią art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 136 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając te zarzuty skarżący podkreślili, że działki, których zwrotu odmówiono w kwestionowanej decyzji zostały wywłaszczone (nabyte) pod realizację drogi wzdłuż Potoku "P." V. Cel ten nie został zrealizowany, zatem organy powinny orzekać o ich zwrocie. Zajęcie tych nieruchomości pod parking oraz komorę ciepłowniczą nie realizuje celu wywłaszczenia oraz nie jest trwałym wykorzystaniem dla innego celu publicznego. Z tego względu należało orzec o ich zwrocie. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej pkt III oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący złożyli również wniosek o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego według norm prawem określonych. Uzupełniając skargę pismami z dnia 21 czerwca 2010 r. oraz dnia 6 października 2010 r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski skargi poszerzając argumentację uzasadnienia na rzecz trafności ich stanowiska. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Stan faktyczny skarżonej sprawy jest następujący. Aktem notarialnym z dnia 19 września 1973 r. Skarb Państwa nabył na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. od H. K., poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni działki oznaczone w dniu sprzedaży nr 101 obr. 35 i nr 26 obr. 38. Nabycie nastąpiło dla realizacji celu publicznego, budowy ulicy wzdłuż potoku "P.". Inwestycja ta nie została zrealizowana do momentu złożenia wniosku o zwrot tych działek. Wniosek taki został złożony w dniu 30 marca 2008 r. W trakcie prowadzonego postępowania zwrotowego ustalono, że działka nr 101 o pow. 0,2401 ha w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działki nr 2705 o pow. 0,1094 ha i nr 2700/2 o pow. 1,1280 ha. Z kolei działka nr 26 zmieniła z tych samych powodów oznaczenie i powierzchnię na działkę nr 2706 o pow. 0,2140 ha i działkę nr 2700/9 o pow. 0,1153 ha. Działki te stanowiły w chwili złożenia wniosku własność Gminy Miasto Rz. Działki nr 2700/2 i 2700/9 są zarządzane przez Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w Rz., przy czym działka nr 2700/2 została oddana w dzierżawę spółce A. G. S.A. Obie działki w ewidencji gruntów są wykazane jako drogi, przy czym tylko działka nr 2700/9 jest zajęta pod ul. S. M. Działka nr 2705 została podzielona na działki o nr 2705/1 i nr 2705/2. Na tej ostatniej znajduje się komora ciepłownicza. W wyniku postępowania orzeczono o zwrocie działek 2705/1 i nr 2706 jako niewykorzystane dla realizacji celu publicznego. W zakresie pozostałych organy orzekły o odmowie zwrotu. W tym zakresie skarga kwestionuje te rozstrzygnięcia. Skarga Z. i J. N. zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na niewyjaśnieni wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić należy się ze skargą, że organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonujący, że działka zajęta pod parking jest położona w granicach pasa drogowego i jest niezbędna dla korzystania z drogi. Trafnie organy obu instancji podkreślały, a skarżący akceptowali, że pojęcie pasa drogowego jest kategorią określoną w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w której są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także związane z potrzebami zarządzania drogą. Analiza kat sprawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zasięg pasa drogowego ul. Gen. S. M. Organy obu instancji nie podjęły działań by ten zasięg ustalić i jednoznacznie określić. W tym względzie zgodzić się trzeba z zarzutem skargi, że ta okoliczność jest niewyjaśniona. Tej wątpliwości nie może usuwać oświadczenie zarządcy Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rz., które nie jest poparte wskazaniem przebiegu i zasad określenia granicy pasa drogowego na działkach objętych postępowaniem zwrotowym. Należy pamiętać, ż przepisy ustawy o drogach publicznych wskazują podstawy do ustalenia pasa drogowego. Analiza treści art. 34 i art. 35 prowadzi do wniosku, że pas taki powinien być wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego. W przypadku ustalenia granic tego pasa należy mieć na uwadze fakt, że przebieg granic nie musi odpowiadać danym ewidencyjnym i być związany z przebiegiem granic (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak Ustawa o drogach publicznych, Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 434-438). Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., II GSk 171/08, LEX 522456, także: wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II GSK 135/08, LEX 467113). Brak wyjaśnienia przebiegu pasa drogowego stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a to jest przesłanką uchylenia skarżonej decyzji i uwzględnienia skargi. Odnosząc się do wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego art. 136 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że zarzut ten jest uzasadniony. Zasady zwrotu nieruchomości zostały wskazane w sposób jednoznaczny w art. 137 ustawy. Przepis ten nie wskazuje jako negatywnej przesłanki zwrotowej zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej w sposób trwały. Zatem odmowa zwrotu działki nr 2705/2 jest naruszeniem przepisów prawa, gdyż odwołuje się do przesłanki nieokreślonej w ustawie. Wprowadzanie innych podstaw odmowy zwrotu niż w art. 137 ustawy jest niedopuszczalne, gdyż zwrot nieruchomości musi być traktowany jako zasada konstytucyjna, co wielokrotnie potwierdzono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie takiej roli dla przepisów zwrotowych nakłada obowiązek ścisłej interpretacji i jako niedopuszczalne musi być uznanie stanowiska prezentowanego w skarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 210 p.p.s.a.