II OSK 266/11

Dnia 27 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 688/10 w sprawie ze skargi I. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądza od I. L. na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie kwotę 400 (słownie: czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 688/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi I. L. w pkt I uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wałczu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz w pkt III zasądził od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżącego kwotę 564 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wałczu wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie obiektu blaszanego na działce przy ul. [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wałczu, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na wybudowaniu obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] oraz nałożył na I. L. obowiązek przedłożenia w terminie do 15 lutego 2010 r. określonych dokumentów: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wałczu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał I. L. rozbiórkę obiektu blaszanego o wymiarach 3 m x 2 m z dachem jednospadowym wybudowanego na działce nr [...] w W. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że sporny obiekt nie może być zakwalifikowany jako wiata, gdyż wiatą jest szczególny rodzaj budynku, stanowiący pomieszczenie naziemne nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawiony. Przedmiotowy obiekt posiada wszystkie cztery ściany i jest zamknięty na kłódkę. Zdaniem organu I instancji, wobec wykluczenia możliwości zakwalifikowania obiektu jako wiaty i w związku z tym, że obiekt nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem, należało zakwalifikować go jako budowlę. Wynika to, zdaniem organu I instancji, z treści przepisu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, który stanowi, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wałczu nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wymieniony obiekt nie podlega pozwoleniu na budowę, ani zgłoszeniu, gdyż ustawodawca przewidział taki stan rzeczy tylko dla altan i obiektów gospodarczych wyłącznie na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych – art. 29 ust. 1 pkt 4. Ponadto inwestor nie przedstawił organowi nadzoru budowlanego wymaganych dokumentów do ewentualnej legalizacji spornego obiektu budowlanego, zgodnie z nałożonym obowiązkiem postanowieniem PINB z [...] listopada 2009 r. W związku z powyższym organ był zobligowany do zastosowania art. 48 ust. 1 pr.bud. Odwołanie od powyższej decyzji do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie złożył I. L. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Art. 29 zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś art. 30 wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowy obiekt blaszany, obudowany, przykryty dachem jednospadowym, powstały w wyniku robót budowlanych – montażowych, jako tymczasowy obiekt budowlany (w świetle przepisów cytowanej ustawy), nie jest wymieniony w przytoczonych wyżej artykułach, a więc jego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego nie można go zaliczyć do obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2, nie jest bowiem wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym (nie jest połączony trwale z gruntem), ani wiatą czy altaną. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego, iż jest to wiata, bowiem wiata to obiekt wsparty na słupach, przykryty dachem, nieposiadający ścian. Skoro zatem inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji, to popełnił samowolę budowlaną. Przepisy artykułów 48 i 49 prawa budowlanego określają zasady postępowania organu w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przewidują one możliwość zalegalizowania samowoli po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (art. 48 ust. 3) oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1), zaś niewykonanie nałożonych przez organ obowiązków skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4). Z akt sprawy wynika że, inwestor nie wykonał czynności nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Obowiązany był do przedstawienia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egz. projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dostarczył jedynie 2 egz. projektu (pomimo wezwania nie uzupełnił pozostałych dokumentów). Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie I. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 688/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wałczu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji w swojej decyzji podał, że sporny obiekt budowlany nie może być zakwalifikowany jako wiata, jako że nie jest budynkiem, ani obiektem małej architektury, to należy go zakwalifikować jako budowlę. Dokonując takiej kwalifikacji organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich definicji zawartych w przepisie art. 3 Prawa budowlanego, w szczególności pominął definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił dlaczego wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany nie może stanowić altany. Wszak altana, podobnie jak wiata, nie jest budynkiem, nie musi też być obiektem małej architektury, a nie jest kwalifikowana jako budowla. Nadto należy wskazać, że przytoczone w definicji budowli liczne przykłady obiektów budowlanych, które stanowią budowle, pozwalają stwierdzić, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany nie jest budowlą. W ocenie Sądu wskazanego braku uzasadnienia decyzji organu I instancji nie naprawił również organ odwoławczy. Wprawdzie organ ten przyznaje, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany należy zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych, jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie jest ani wiatą czy altaną. Jednocześnie na poparcie swojego twierdzenia organ odwoławczy nie przytoczył żadnych argumentów. Nie wyjaśnił dlaczego niewielki, blaszany obiekt, przykryty dachem jednospadowym, powstały w wyniku robót montażowych i służący do przechowywania narzędzi, nie może być uznany za altanę w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, skupił się na wyjaśnieniu dlaczego przedmiotowy obiekt nie może być uznany za wiatę, natomiast pominął rozważania odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako altany. Przy tym wskazać należy, że z analizy treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, iż wolą ustawodawcy było wyłączenie niewielkich obiektów budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęcie ich uproszczoną procedurą uzyskania zgody na ich realizację w formie zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Sąd podniósł że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim szczegółowo wyjaśnić kwestię czy przedmiotowy obiekt budowlany jest altaną. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że w zależności od dokonanych ustaleń można będzie stwierdzić, czy na jego wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Jakkolwiek w każdym przypadku przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, to jednak do usunięcia skutków poszczególnych samowoli przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują inną podstawę prawną. Pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 688/10 zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji naruszyły przepisy procedury administracyjnej – art. 7 i 77 k.p.a., co skutkowało brakami w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji i nie wyjaśnieniem dlaczego niewielki blaszany obiekt, przykryty dachem jednospadowym, powstały w wyniku robót montażowych, nie może być uznany za altanę w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. L. wniósł o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co jasno wynika z odniesienia jej do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym zarzucono naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z powyższą oceną i słusznie, nie zgadza się pełnomocnik organu wnoszącego skargę kasacyjną. Zresztą dalsza część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, też nie wskazuje na to, że organy naruszyły ww. przepisy. Bezspornym jest, że obiekt budowlany (blaszak) będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, powstał w warunkach samowoli budowlanej, mogły więc do niego mieć zastosowanie przepisy art. 48-49 lub art. 49b pr.bud. Należy zgodzić się z poglądem Sądu, że w pierwszej kolejności należało prawidłowo ustalić, jaki to obiekt i prawidłowo zakwalifikować go z punktu widzenia, czy wymagał pozwolenia na budowę, czy też wymagał tylko zgłoszenia, gdyż od tego zależy czy będą miały zastosowanie przepisy art. 48-49, czy art. 49b pr.bud. W jednym i drugim przypadku procedury legalizacyjne są podobne, gdyż inwestor wśród wymaganych dokumentów musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego: – zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, – oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud.). W omawianej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wałczu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wykluczył, że obiekt samowolnie postawiony, wbrew twierdzeniom inwestora, jest wiatą, podając cechy charakterystyczne wiaty. Jak ustalił organ, obiekt ten nie jest też budynkiem ani obiektem małej architektury, co wynika z określeń ustawowych tych obiektów. Nie można też zgodzić się zdaniem organu z poglądem inwestora, że omawiany obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, gdyż nie jest to żaden z obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 pr.bud. W związku z powyższym zdaniem organu pierwszej instancji, obiekt wzniesiony przez I. L. należy zakwalifikować jako budowlę, na którą wymagane było pozwolenie na budowę, zaś powodem nakazania rozbiórki było nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych do legalizacji dokumentów. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., po analizie przepisów art. 28, 29 i art. 30 pr.bud., wybudowany przez I. L. obiekt blaszany zakwalifikował jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr.bud. wymagający pozwolenia na budowę, wykluczając jednocześnie możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud. oraz, że obiekt ten jest wiatą, jak twierdzi inwestor. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, dlaczego w tym przypadku należało nakazać rozbiórkę obiektu w oparciu o przepisy art. 48 ust. 1 pr.bud. Powyższe ustalenia wykluczają całkowicie zasadność zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku było podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono, że sporny obiekt ponieważ nie podpada pod żaden z przepisów wymienionych w art. 29 ust. 1 pr.bud., zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. wymagał pozwolenia na budowę. W takim razie proces legalizacji należało prowadzić w oparciu o przepisy art. 48-49 pr.bud. Nakaz rozbiórki tego obiektu wynikał zaś z zaniechania inwestora, który nie przedstawił wymaganych dokumentów w określonym terminie, co miałoby taki sam skutek w przypadku zastosowania art. 49b pr.bud. W świetle powyższych ustaleń całkowicie bezpodstawne są pretensje Sądu do efektów postępowania administracyjnego. Cóż bowiem może oznaczać zarzut, że "organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich definicji zawartych w przepisie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane". Stwierdzenie to przypomina biblijne powiedzenie "szukajcie a znajdziecie", tylko że w tym przypadku prowadziło donikąd, ponieważ organy przeprowadziły taką analizę przepisów i ustaliły, że jest to obiekt, o którym mowa w art. 3 pkt 5 pr.bud., jednocześnie wykluczając możliwość kwalifikacji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. Pogląd jakoby przedmiotowy obiekt można określić jako altanę, co sugeruje Sąd, też należy wykluczyć z uwagi na charakterystyczne cechy altany. Znaczenia pojęcia "altana", pomimo że nie określono w ustawie, to ma jednak ono określone znaczenie w orzecznictwie. Sąd orzekając w sprawie takiej jak ta, powinien znać pewien zasób podstawowych pojęć z zakresu Prawa budowlanego, ukształtowanych i zdefiniowanych w doktrynie i orzecznictwie od lat. Nie można takiego obiektu jak ten nazywać wiatą lub altaną, gdyż to przekracza już pewne dopuszczalne granice interpretacji przepisów prawa. Wystarczyło sięgnąć do słowników, wydawnictw encyklopedycznych lub leksykonów aby sprawdzić, co te pojęcia oznaczają w języku potocznym i fachowym z dziedziny architektury i budownictwa. Chęć załatwienia sprawy "po ludzku", zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej, nie może naruszać przepisów obowiązującego prawa, gdyż powoduje to jednocześnie kolizję z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Faktem jest, że na tle tej sprawy, biorąc pod uwagę parametry obiektu i jego przeznaczenie, rodzą się wątpliwości, czy tego typu obiekt powinien podlegać przepisom Prawa budowlanego, a jeżeli już, to czy nie powinno być wymagane jedynie dokonanie zgłoszenia, a nie uzyskanie pozwolenia na budowę z dalszymi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów art. 48-49 pr.bud. Póki co jednak, powyższe obiekcje mogą stanowić dla prawodawcy wnioski de lege ferenda. Powyższe rozważania prowadzą jednoznacznie do wniosku, że brak było podstaw do wydania wyroku w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., co potwierdza też zasadność skargi kasacyjnej. O wadliwości zaskarżonego wyroku może jeszcze świadczyć to, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nie był wynikiem błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego, ale to, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, wymaganych przy legalizacji samowoli budowlanej niezależnie od tego czy budowa wymagała pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud., nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem podobne rozstrzygnięcie w tym stanie faktycznym można by wydać na podstawie art. 49b ust. 1 pr.bud. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.