I OSK 25/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 540/09 w sprawie ze skargi M.W., J.T. i M.T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M.T. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 540/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.W., J.T. i M.T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu wniosku Syndyka Masy Upadłości [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości w Poznaniu, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], wykaz L. 193 oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność B.T., uchylił decyzję Prezesa i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia b. Prezydium. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku M.T., J.T. i M.T. następców prawnych B.T., stwierdził nieważność orzeczenia b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości B.T., uznając, iż orzeczenie to rażąco narusza prawo, dokonując wywłaszczenia bez zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, dalej "PKPG", opinii właściwego prezydium wojewódzkiej rady narodowej oraz wystosowanie niewłaściwego wezwania do odstąpienia nieruchomości, bowiem niezawierającego konkretnej ceny sprzedaży. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tegoż Prezesa z dnia [...] września 2001 r. nr [...], na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Syndyka Masy Upadłości [...] w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 października 2003 r. I SA/3087/01, uchylił decyzję Prezesa z dnia [...] września 2001 r. stwierdzając, że niewyjaśniono statusu Syndyka Masy Upadłości w sprawie, tj. interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym, a także wskazując, że jeżeli pewnych dokumentów nie można odnaleźć, to można o nich wnioskować z innych zachowanych, które się na nie powołują, zatem organ powinien wyjaśnić dlaczego uznał, że dany dokument nie istniał, skoro inne się nań powołują. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Prezesa Mieszkalnictwa z dnia [...] lipca 2001 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1952 r. Z kolei ta decyzja, na skutek skargi następców prawnych B.T., została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. I SA/Wa 1209/07, zaś ten wyrok uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 441/08, a sprawa przekazania do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z zaleceniem, aby została rozpoznana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, którego skompletowanie jest obowiązkiem Sądu, a który to materiał choć może znajdować się w aktach dotyczących innego podmiotu, ale tej samej sprawy, został do tego Sądu przekazany jako akta wspólne. Skutkiem tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu z dnia 8 lipca 2009 r. wskazany na wstępie, a oddalający skargę na decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził: Rozpoznając ponownie sprawę przeprowadzono dowód z całych akt administracyjnych, w tym również dołączonych do akt I SA/Wa 1721/07, a dotyczących postępowania nadzorczego do tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego, ale toczącego się z wniosku I. C.. W świetle całych akt sprawy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a akta administracyjne i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, że Minister Budownictwa wyjaśnił należycie istotne dla sprawy okoliczności, tak pod względem procesowym jak i materialnym. Minister prawidłowo ustalił, iż Syndyk Masy Upadłości ma status strony, a orzeczenie o wywłaszczeniu, które zostało wydane na podstawie dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie narusza jego przepisów. Inwestycja, której służyło wywłaszczenie była zasadna i zatwierdzona przez właściwe organy, zaś z uwagi na brak akt w archiwum Akt Nowych i domniemanie legalności i prawidłowości działań organów administracji, a także zachowane dokumenty, należało uznać, iż procedura z art. 5 dekretu została zachowana. Art. 8 ust. 1 dekretu wymagał aby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wezwać właściciela do odsprzedania nieruchomości, a z akt sprawy wynika, że takie wezwanie zostało skierowane dnia [...] stycznia 1952 r. i wskazano w nim podstawy ustalenia ceny za nieruchomość. Na mocy art. 18 dekretu inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia [...] lutego 1952 r. o wywłaszczenie, a do wniosku zostały dołączone wszystkie wymagane prawem dokumenty, zaś strony postępowania zostały zawiadomione [...] czerwca 1952 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a w zawiadomieniu tym wskazano, że zostało udzielone zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości. Przepisy dekretu nie zostały zatem naruszone, tym bardziej w sposób rażący, zaś fakt, iż nie można odnaleźć wszystkich dokumentów nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Reprezentowany przez radcę prawnego, M.T. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając: – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.): – przez przyjęcie, że organ administracji publicznej dokonał prawidłowych ustaleń, iż przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] stanowiącej własność B.T. (pkt 2 orzeczenia) nie doszło do naruszenia prawa w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności, podczas gdy Sąd nie dostrzegł, że: – postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości było prowadzone bez uprzedniego uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, (dalej określany jako dekret z 1949 r. lub dekret) w związku z czym brak było w szczególności podstaw do przyjęcia: – że w zezwoleniu wskazano nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania, – że zezwolono na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli nieruchomości, – że istniała podstawa do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, w tym bez przeprowadzenia rozprawy w myśl art. 21 ust. 3 dekretu, – tj. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 5 ust. 1 dekretu z 1949 r. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i art. 190 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. – przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów, iż znajdujące się w aktach sprawy zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nie obejmowało parceli nr [...] oraz, że naruszony został art. 8 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31)), przez złożenie wniosku o wywłaszczenie przed upływem 15 -dniowego terminu od doręczenia właścicielowi wezwania do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, tj. naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskutek przyjęcia, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości nie zawierające konkretnie określonej ceny, zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej – nie stanowiło naruszenia art. 8 ust 1 ww. dekretu. Prezydent Miasta Poznania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności orzeczenia b. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] września 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości B.T. była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok NSA z 30 października 2003 r. i 24 marca 2009 r. W obu tych wyrokach Naczelny Sąd zalecił organom, a następnie Wojewódzkiemu Sądowi zgromadzenie kompletnych akt sprawy i rozpoznanie jej w świetle tych akt. Stwierdzić należy, że do zalecenia skompletowania akt organ i Wojewódzki Sąd zastosowały się, jednak jeśli idzie o rozważenie wszystkich aspektów sprawy nie zostało ono wykonane. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej "dekret", nie zostały naruszone, bowiem wszystkie procedury nim przewidziane zostały zachowane. Sąd podkreślił, że mimo niezachowania się wszystkich dokumentów, ale z uwagi na domniemanie legalności i prawidłowości działań organów administracji, należy uznać zachowanie procedury. Wskazać trzeba, iż rolą sądów administracyjnych jest właśnie ocena działania organów administracji, tj. czy jest ono zgodne z prawem czy też nie, po to w ogóle został powołany Naczelny Sąd Administracyjny, a nie przyjmowanie domniemania legalności tych działań. Wojewódzki Sąd został zobowiązany do oceny sprawy na podstawie materiału dowodowego, jaki można było zgromadzić w sprawie, zaś ocena dokonana przez Sąd nie odnosi się do całego materiału dowodowego. Nie jest błędem niemożność skompletowania dokumentów, jeżeli one nie istnieją, ale to, że istniejące nie zostały poddane ocenie i nie odniesiono się do nich pod kątem dekretu. W sprawie pozostaje wątpliwość co do wskazania ceny za nieruchomość, która powinna być określona w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości, a której wskazanie w wezwaniu nakazywał art. 8 ust. 1 dekretu. Wskazanie ceny, jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08, poprzez odniesienie do art. 28 dekretu nie stanowiło takiego naruszenia art. 8 ust. 1, żeby było uzasadnione stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu tylko z tego powodu. Jednak art. 8 ust. 1 dekretu wymaga także, aby cena wskazana w wezwaniu była konkretna, gdyż zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, które jednocześnie z zatwierdzeniem powinno ustalić warunki zapłaty. Umowa odstąpienia nieruchomości, za cenę określoną w sposób wskazany i zatwierdzony w art. 8 ust. 1 dekretu powinna była być zawarta w terminie 15-tu dni od doręczenia wezwania, a dopiero po upływie tego terminu nieruchomość niezbędna dla realizacji planu może być nabyta w drodze wywłaszczenia, jak stanowi ust. 4 art. 8. W aktach sprawy wywłaszczeniowej, której dotyczy postępowanie nadzorcze będące przedmiotem oceny zaskarżonego wyroku, znajduje się wezwanie, jak i wniosek o wywłaszczenie. Wojewódzki Sąd stwierdził, iż dokumenty te świadczą o zachowaniu wymagań przewidzianych w art. 8 ust. 1 dekretu, a co za tym idzie o tym, że w sprawie wywłaszczenia nie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Jednak takie stanowisko jest niczym niepoparte. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut nieodniesienia się do kwestii, o której mowa w art. 8 ust. 4 dekretu, mimo iż taki zarzut był w skardze podnoszony. Należy zgodzić się z takim zarzutem skargi kasacyjnej. Skoro dekret przewidywał etapy postępowania wywłaszczeniowego w tym sensie, że powinno ono być poprzedzone wezwaniem właściciela do odstąpienia nieruchomości, to właścicielowi powinna być zaproponowana konkretna cena, a także dany czas na wypowiedzenie się w kwestii sprzedaży nieruchomości. Czas ten został przepisem dekretu ściśle limitowany co do minimum, dopiero po jego upływie można było nabyć nieruchomość poprzez wywłaszczenie. Z wniosku o wywłaszczenie wynika, że został on złożony przed upływem okresu przewidzianego w art. 8 ust. 4 dekretu. Rolą Wojewódzkiego Sądu było zwrócenie uwagi na tę okoliczność i ocena jej pod kątem, czy przed przystąpieniem do wywłaszczenia, właścicielowi została w ogóle zaproponowana konkretnie określona cena, zatwierdzona i wskazane warunki jej zapłaty. Jeżeli tak nie było, rozważenie czy w sprawie nastąpiło naruszenie prawa i o jakim charakterze. Powołując ponownie uchwałę Naczelnego Sądu I OPS 2/08 uznającą, że wskazanie ceny poprzez odwołanie do art. 28 dekretu nie może, jako jedyna przesłanka przesądzać o rażącym naruszeniu prawa, należy podkreślić, że jeśli za takim wskazaniem ceny nie idą działania ją konkretyzujące, zatwierdzające i określające warunki zapłaty, a także niezachowanie terminu do odstąpienia, to brak oceny takich okoliczności co do ich zgodności z prawem, a mimo to stwierdzenie, że wywłaszczenie było prawidłowe, narusza prawo. W sprawie Wojewódzki Sąd w istocie nie odniósł się do okoliczności zachowania wymogów art. 8 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu i z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, orzekając jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).