I OSK 2111/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Barbara Adamiak del.NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 683/10 w sprawie ze skargi R. K. na czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę R. K. na czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, uznając jednocześnie obowiązek Prezydenta Miasta Zielona Góra dokonania zwrotu R. K. opłat w wysokości po 425 zł pobranych za wydanie 26 kart pojazdów. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. R. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta Zielona Góra o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ w wysokości po 500 zł za wydanie 26 kart pojazdów samochodowych oraz zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 11 050 zł, tytułem nienależnie pobranej części przedmiotowej opłaty. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ odmówił dokonania zwrotu wskazując, że przedmiotowa opłata została pobrana na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Zdaniem organu pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi, o czym świadczy odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3), terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. strona wezwała Prezydenta Miasta Zielona Góra do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia strony do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie 26 kart pojazdów. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. organ podtrzymał swoje odmowne stanowisko. Następnie R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie 26 kart pojazdów nienależnie pobranych przez organ łącznej w kwocie 11 050 zł. Zaskarżonej czynności zarzucił: 1/ naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez: a) zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji, w której powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; b) niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 oraz art. 10 TWE; c) niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową. W oparciu o te zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Prezydenta Miasta Zielona Góra do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie 26 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu określony został w art. 77 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do ust. 3 ww. art. 77, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Sąd I instancji podniósł przy tym, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli chodzi o skutki tego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, Sąd I instancji stwierdził, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Z kolei z art. 178 Konstytucji RP wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z bazowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego, sądu administracyjnego nie związuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał również na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego, dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Artykuł 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Z tych względów czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy. Prowadzi to, w oparciu o art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., do stwierdzenia bezskuteczność zaskarżonej czynności. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia sądu (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu pobranych bez podstawy prawnej części opłat w kwotach po 425 zł za wymienione w wyroku karty pojazdu. Sąd I instancji dodał, że uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu niewątpliwie była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 ustawy. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę, do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. ust. 5. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi był § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego), a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Sąd I instancji podniósł ponadto, że skierowanie skargi do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkuje uznaniem, że sprawa ma charakter administracyjny, wobec czego nie mają tu zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu. Przyjęcie stanowiska o administracyjnoprawnych charakterze sprawy żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie oznacza przy tym, że niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. O dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przed wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Dopiero w takim postępowaniu możliwe jest podnoszenie zarzutu przedawnienia i pozostałych argumentów, jakie przytoczył organ w odpowiedzi na skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2010 r. skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Zielona Góra. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Zielona Góra dokonania zwrotu R. K. części opłaty w wysokości po 425 zł za karty pojazdu wymienione w sentencji wyroku, podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że pojazdy wskazywane przez skarżącego zostały zarejestrowane w okresie, kiedy obowiązywał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalający ją na kwotę 500 zł. Ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, stanowiący, że kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na mocy art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu upoważniony został minister właściwy do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury. W dniu 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok (sygn. akt U 6/04), w którym orzekł, że ww. przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie orzekł, iż rozpatrywany przepis traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Z treści uzasadnienia wyroku należy wnioskować, iż Trybunał nie uznał wpłat dokonywanych przez wnioskodawców na podstawie rozpatrywanych przepisów za podlegające zwrotowi, a wręcz przeciwnie - odsuwając w czasie termin obowiązywania orzeczenia, usankcjonował działania organów administracji podejmowane na ich podstawie. Składający skargę kasacyjną podniósł, że art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Prezydenta w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak tych przepisów stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 ustawy p.p.s.a., a ujętego w pkt II sentencji zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Sąd I instancji takiej normy nie wskazał. Uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku, gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek. Ponadto składający skargę kasacyjną organ administracji podniósł również zarzut przedawnienia roszczenia strony domagającej się zwrotu opłat za wydane karty pojazdu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Zielona Góra dokonania zwrotu części opłaty za wydanie wskazanych w sentencji wyroku kart pojazdu. Tymczasem w ocenie autora skargi kasacyjnej brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika. Na początku rozważań wskazać należy, że art. 146 p.p.s.a. dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Norma ta w § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Z kolei w § 2 tego przepisu zaznaczono, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przepisy zawarte w § 1 i 2 powołanego wyżej przepisu stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T.Woś, w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 308–309). Jak wynika z utrwalonych w judykaturze poglądów sposób orzekania określony w § 1 dotyczy sytuacji, kiedy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienie lub obowiązek wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast sposób określony w § 2 odnosi się do sytuacji, kiedy takiego aktu konkretyzującego nie ma, ponieważ organ administracyjny odmówił jego podjęcia. Tak więc sąd nie może się do niego odnieść. Tutaj zatem obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienie lub obowiązek wynika dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (por. wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114). Sąd, uwzględniając skargę na inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), powinien dokonać trzech operacji: a) ustalić istnienie lub nieistnienie uprawnienia albo obowiązku wynikającego z ogólnych przepisów prawa; b) stwierdzić, że zaskarżony akt lub czynność są niezgodne z tymi przepisami i c) uchylić ten akt lub stwierdzić bezskuteczność czynności. Kwestionowana w skardze kasacyjnej norma § 2 art. 146 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. J.P.Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Lexis Nexis, str. 314). Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Przede wszystkim sprawa zainicjowana żądaniem wnioskodawcy z dnia 28 maja 2010 r. jest sprawą administracyjną, co wynika z tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, w której jednoznacznie przyjęto, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydane karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do Sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym strona wybrała administracyjny sposób dochodzenia od organu części opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu. Organ zatem, uznając uprawnienie strony do zwrotu uiszczonej zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze czynności odmawia przyznania takiego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie żądanie wnioskodawcy spotkało się z odmową (czynność z dnia [...] czerwca 2010 r.). Zdaniem organu opłaty za wydanie kart pojazdu uiszczono na podstawie obowiązujących w chwili ich pobierania przepisów prawa, w tym art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jaki i wydanego na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., t.j. § 1 pkt 1, gdzie wskazano na wysokość tej opłaty. Jednakże ww. przepis podustawowy, określający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, uznany został za niekonstytucyjny. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, (Dz. U. Nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jak i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto orzeczono, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Przypomnieć jedynie należy, że Trybunał stwierdził, że niezgodność zakwestionowanego przepisu z powołanymi przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty, wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. wszedł w życie 1 maja 2006 r., a w związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa wydał w dniu 28 marca 2006 r. nowe rozporządzenie, w którym określił opłatę za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. i z tym dniem utraciło moc obowiązującą rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Tym samym przedmiotowa opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją i ustawą - Prawo o ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego przepisu. Sąd Najwyższy uznał w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z. 5- 6, poz. 61), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Wyjaśnić jednocześnie należy, że czym innym jest utrata mocy obowiązującej rozporządzenia, a czym innym kontrola legalności czynności organu administracji publicznej stosującego nielegalny przepis tegoż rozporządzenia. Następstwa pierwszego rodzaju dotyczą sfery stanowienia prawa, a następstwa drugiego rodzaju - sfery stosowania prawa. Okoliczność, że niekonstytucyjny przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został usunięty dopiero 1 maja 2006 r. nie oznacza, że dokonując kontroli legalności działań administracji publicznej sąd administracyjny nie był władny przyjąć, że także przed tą datą przepis ten był niekonstytucyjny (nielegalny). Uznanie przez Trybunał niezgodności przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał od początku, tj. od dnia jego wejścia w życie (por. wyroki NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1242/08). Dokonując zatem kontroli legalności wykonywania administracji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim był władny przyjąć, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był nielegalny także w dacie pobierania opłaty od R. K. nie tylko z tego powodu, że Trybunał stwierdził, że przepis wskazanego rozporządzenia jest niekonstytucyjny, ale także dlatego, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją. Podkreślić należy, że sędziowie, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są związani wyłącznie Konstytucją i ustawami, a wobec tego mogą odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu także, gdy zdarzenie miało miejsce w dacie jego obowiązywania. Tak więc Sąd I instancji mógł uznać, oceniając legalność czynności z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającej zwrotu części uiszczonej opłaty w łącznej kwocie 11 050 zł, że jest ona niezgodna z prawem i dlatego też zasadnie zastosował normę art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., w tym prawidłowo uznając obowiązek Prezydenta Miasta Zielona Góra do dokonania zwrotu na rzecz wnioskodawcy części przedmiotowej opłaty za wydane karty pojazdów. Nietrafny jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku podstawy prawnej do nakazania Prezydentowi zwrotu części opłaty za wydane karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r., I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach, wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. Istotnym jest, że odmowa zastosowania ww. przepisu rozporządzenia dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania takiej opłaty od jej wysokości, odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów (por. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09, oraz z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Dodatkowo należy zauważyć, że Sąd I instancji odmówił zastosowania § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. również z uwagi na sprzeczność tego przepisu z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę – zwanego TWE, wskazując na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 - Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna (Lex nr 354541). W orzeczeniu tym ETS uznał, że: "Art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Odmowa zastosowania omawianego przepisu znajduje zatem swoje oparcie w zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która odnosi się także do praktyki stosowania prawa przez sądy i organy administracji publicznej. Zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w art. 91 ust. 1 - 3 Konstytucji RP. Skoro zatem żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). Z upoważnienia tego skorzystał Sąd I instancji, w konsekwencji czego nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 146 § 2 p.p.s.a. Wskazane wyżej uregulowania stanowią bowiem podstawę nałożonego zaskarżonym wyrokiem obowiązku zwrotu R. K. części opłaty za wydane karty pojazdu. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że skierowanie niniejszej sprawy na drogę administracyjną wyłącza możliwość zastosowania instytucji prawa cywilnego, nieznanych prawu administracyjnemu. Dlatego też podnoszony w skardze kasacyjnej, a wcześniej w odpowiedzi na skargę, zarzut przedawnienia nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.