II OZ 1309/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 564/10 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia 1) uchylić zaskarżone postanowienie 2) wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego z [...] września 2008 r., nr [...]. Postanowieniem z 20 października 2010 roku, II SA/Łd 564/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] listopada 2008 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że 11 października 2010 roku skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Pabianickiego z [...] września 2008 roku. Skarżący przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie (NSA wyrokiem z 7 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II OSK 1342/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 70/09, którym oddalono skargę Z. K. i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania) i podniósł, że w obecnym stanie istnieje realne niebezpieczeństwo, że mimo stwierdzonych przez NSA uchybień, inwestor podejmie działania zmierzające do zrealizowania inwestycji. Powyższe, zdaniem skarżącego, spowoduje trudne do odwrócenia skutki oraz znaczne szkody, polegające na uniemożliwieniu korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz narażeniu na uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi, a w dalszej perspektywie na spadku wartości nieruchomości. Oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie przytoczył takich okoliczności, które mogłyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Samo twierdzenie skarżącego, że przeprowadzenie prac budowlanych i całkowite lub częściowe wybudowanie obiektu budowlanego spowoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków zarówno prawnych jak i faktycznych, nie jest wystarczające do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Nie można z góry przyjąć, że wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bez przytoczenia konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób wykonanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę może wpłynąć na wykonywanie przez niego prawa własności. Natomiast samo twierdzenie skarżącego, że narażony będzie na uciążliwości związane z prowadzonymi pracami budowlanymi nie stanowi wystarczającej podstawy do wstrzymania wykonania decyzji. W zażaleniu na powyżej opisane postanowienie, Z. K. wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie i zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie decyzji. Zdaniem skarżącego, uprawdopodobnione zostały okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku i wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zezwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej. Rozpoczęcie prac budowlanych spowoduje trudne od odwrócenia skutki, a wyrok NSA stanie się "w pewnym sensie bezprzedmiotowy", skoro inwestor osiągnie zamierzony cel bez poddania merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Materiał zgromadzony w aktach sprawy również może stanowić podstawę do ustalenia, że wnioskodawca uprawdopodobnił okoliczności wskazane w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, albowiem ochroną tymczasową objęto wszystkie akty i czynności poddane sądowej kontroli (art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a.). Wszystkie ograniczenia w tym zakresie zostały wskazane w art. 61 i jako wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Omawiana instytucja może mieć zastosowanie nie tylko do zaskarżonego aktu, ale także do wszystkich innych podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przykładowo, wnosząc skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności, będzie można skutecznie żądać wstrzymania wykonania decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono – W. Ryms: Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zagadnienia wybrane), Warszawa 2003, s. 40. Z analogicznym przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania Z. K. na decyzję Starosty Pabianickiego z [...] września 2008 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Przedsiębiorstwu "[...]" w P. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej została wydana w granicach tej samej sprawy administracyjnej, ponieważ na skutek jej wydania decyzja organu I instancji stała się ostateczna, a tym samym wykonalna. Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być zarówno skutkami prawnymi, jak również faktycznymi, a także łącznie jednymi, i drugimi. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie - J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym, M.Pr. 2005, nr 14, s. 677. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków - postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, (LEX nr 192964). Sytuację taką wykazano właśnie we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, przywołując ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 1342/09 (sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę funkcji jaką w przyszłości ma spełniać wieża telekomunikacyjna oraz związanego immanentnie z tą funkcją potencjalnego oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie) i wskazując na szczególny charakter inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę, której następstwem może być zarówno powstanie istotnych uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, jak i znaczące zmniejszenie ich wartości. Tym samym – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – przesłanka uzasadniająca wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji została uprawdopodobniona. Po pierwsze dlatego, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje niekwestionowana ocena prawna, że niedopuszczalne jest orzeczenie nakazu rozbiórki w odniesieniu do inwestycji, która została zrealizowana w okresie ważności pozwolenia na budowę. Po drugie zaś, jest faktem notoryjnym, że postępowania w sprawach nakazu rozbiórki ciągną się latami, co uzasadnia tezę, że istnieje realne prawdopodobieństwo, iż realizacja planowanej inwestycji pociągnęłaby za sobą istotną i trwałą zmianę istniejącej rzeczywistości. Zgodzić się należy zatem z twierdzeniem skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie realizacja zamierzonej inwestycji czyniłaby iluzoryczną przeprowadzoną później przez sąd administracyjny kontrolę legalności pozwolenia na budowę planowanej wieży telekomunikacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za zasadne i na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie, zaś wstrzymał wykonanie zaskarżonych decyzji na zasadzie art. 61 § 3 p.p.s.a.