II GSK 1513/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. C. W. I. Spółki z o.o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt III SA/Po 596/10 w sprawie ze skargi W. C. W. I. Spółki z o.o. w P. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. z dnia 28 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyniku kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 21 października 2010 r. o sygn. akt III SA/Po 596/10 odrzucił skargę W. C. W. I. Sp. z o.o. w P. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w P. z dnia 28 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kontroli i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że zaskarżony wynik kontroli nie spełnia warunku pozwalającego kwalifikować go jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wynik wskazuje jedynie na stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia. Zawarta w wyniku kontroli rekomendacja, by zwrócić się do Agencji Rozwoju Przemysłu S.A., z którą była zawarta umowa o dofinansowanie projektu, celem sposobu usunięcia niezgodności nie może być kwalifikowana jako nałożenie obowiązku w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynik kontroli nie rozstrzyga o obowiązku zwrotu części wydatków finansowanych ze środków publicznych, czyli nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku. Sąd I instancji podkreślił, że zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogą zostać wykorzystane w innym postępowaniu jako dowód podlegający ocenie organu prowadzącego to postępowanie. Od powyższego postanowienia W. C. W. I. Sp. z o.o. w P. wniosło skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: -art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentów Sądu, wskazujących, że zaskarżony wynik kontroli podlega kontroli sądu administracyjnego, podniesionych w odrzuconej skardze, w szczególności poprzez nieuwzględnienie powołanych w niej przepisów art. 27 ust. 3 ustawy z dnia o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8. poz. 65 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyniku kontroli oraz art. 55 ust. 2 i art. 56 c ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że wynik kontroli zaskarżony odrzuconą skargą z dnia 10 sierpnia 2010 r. nie spełnia warunków, o których mowa w tym przepisie. -art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez bezpodstawne odrzucenie skargi z dnia 10 sierpnia 2010 r. w sytuacji, gdy zaskarżony nią wynik kontroli charakteryzuje się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co prowadzi do przeciwnego wniosku tj. uznania dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zaskarżony odrzuconą skargą wynik kontroli. Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa enumeratywnie zakres przedmiotowy spraw podlegających rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wśród spraw, na które może zostać wniesiona skarga do sądu administracyjnego ustawodawca wymienia w pkt 4 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi bowiem o akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanych im kompetencji, inne niż decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie, kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 2 i 3). Należy podkreślić, że wymienione akty i czynności nie mogą być decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nie można w takiej sytuacji mówić, aby prawa lub obowiązki określone w normie prawnej mogły być zakomunikowane ich adresatowi w innym akcie niż decyzja administracyjna. Zatem to, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że decyzja administracyjna jest władczym oświadczeniem woli organu, zaś inne akty z zakresu administracji publicznej są tylko oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki podmiotu prawa. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny mieć charakter indywidualny, tzn. powinny być skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Poza tym akty lub czynności muszą dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły związek między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. Mariusz Bogusz, "Pojecie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000 r., Nr 1-2, str. 183). W rozpoznawanej sprawie zaskarżono wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej przeprowadzonej u skarżącej. Jak wynika z akt sprawy dokument sporządzony przez organ zawierał uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli. Nie nakładał na stronę kontrolowaną obowiązków, które rodziłyby skutki w sferze prawnej kontrolowanego. Wynik kontroli był jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego i nieprawidłowości zastanych w trakcie dokonywania czynności kontrolnych przez pracownika organu w związku z wydatkowaniem przez Spółkę skarżącą środków publicznych z budżetu Unii Europejskiej i nie odnosił się ani nie potwierdzał praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się o tym jak należy zakwalifikować wynik kontroli w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., II GSK 202/05, dotyczącej wyniku kontroli prawidłowości stosowania cen urzędowych, wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kontroli skarbowej. Sąd wyraził pogląd, że taki wynik "nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa". Nie jest on nakierowany na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec kontrolowanego podmiotu, w związku z tym nie dotyczy obowiązku w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe i na podstawie art. 182 p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.